《黃花崗雜誌》第五十六期正體版 / 简体版

 

 

民國憲政與臺灣政治 專題

司法院的兩次釋憲與臺灣人民集會游行權利的保障

 

袁鐵明

 

集會游行權利是民主國家中公民基本權利——自由表達權的延伸,對之的保障不僅是對公民個人自由權的尊重,也是社會民主制度的保障。因此,對該權利的保護程度可視爲一個社會的民主與法治進步的標志。

集會遊行權利最早於十八世紀後半期在英國伴隨著請願權而被視為個人的獨立權利。美國獨立戰爭期間的各州新立憲法均以成文法方式承接了這一傳統。該權利自被寫入美國憲法修正案第一條(1791)之後,已爲聯合國的《世界人權宣言》(1948)、《公民及政治權利國際盟約》(1966)、《經濟、社會、文化權利國際盟約》(1966)和絕大多數國家的憲法確立爲公民的基本權利而加以保護。

中華民國臺灣地區人民集會游行權利的憲法保障可見諸《中華民國憲法》(1946)的第十四條:「人民有集會及結社之自由」;及相關的第十一條:「人民有言論、講學、著作和出版之自由。」第十六條:「人民有請願、訴願及訴訟之權」;第二十三條「以上各條列舉之自由權利,除爲防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」第二十三條所列規範在憲法學上稱之為比例原則,即公權力的管理手段與之目的應成比例,對人民自由權利的幹預必為最小。

臺灣地區於1987年開始之後的民主潮流中,人民積極行使憲法所保障的自由權利,集會遊行活動驟然增加,促使政府於1988年制定《集會游行法》(經1992 2002年兩次修正)以應時態。然而,不幸的是1988年的中華民國尚未擺脫威權政體,一如憲政學者王天成先生所言「法律會不可避免地賦予政府種種權力,因而,在威權制度下,相關的法律、條令越多,人們的自由就會越少。」(王天成 (2012), 大轉型,頁176)由於政府主管機關在《集會游行法》的授權下對民衆集會自由權利的强力幹預,該法一度被稱爲「集游惡法」。

隨著民主潮流的推進和憲政制度在臺灣的回歸,人民對失去權利的追討也成爲一種趨勢。司法院大法官會議曾兩次對《集會游行法》釋憲,分別爲釋字445號(1998)和釋字718號(2014)。這兩次釋憲以民國憲法爲依據,對該法中不利於保障人民集會游行權利的違憲條款作出判定而宣布失效,從而使本屬於人民自己的集會游行自由權大幅度地獲得恢復,推進了臺灣地區社會民主化的進程。

釋憲立場

釋憲立場為釋憲主體,即司法院,在釋憲過程中對人民集會遊行權利所持的理念、原則和宗旨。釋憲立場對特定法律規範的合憲性判定具導向性作用,而對集會游行權利的態度則構成了釋憲立場的具體內容。

歐、美民主國家政府傳統上對民衆的集會游行持一種消極的不介入,不干預的立場; 自二十世紀開始,這一立場已逐漸發展爲一種積極作爲的態度,即為集會遊行提供條件,以確保這一特定公民自由權的行使。

釋字445號解釋文開宗明義:「 憲法第十四條規定人民有集會之自由,此與憲法第十一條規定之言論、講學、著作及出版之自由,同屬表現自由之範疇,爲實施民主政治最重要的基本人權。國家爲保障人民之集會自由,應提供適當集會場所,並保護集會、游行之安全,使其得以順利進行。以法律限制集會、游行之權利,必須符合明確性原則與憲法第二十三條之規定。」理由書又繼續表明「集會自由以集體方式表達意見,爲人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此種方式,主動提供意見與政府,參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干涉;積極方面應提供適當集會場所,並保證集會、游行之安全,使其得以順利進行。」此爲大法官會議對集會游行自由權所持的基本立場與基本精神。

釋字445號的表述首先承認集會自由是一種個人的最重要的基本人權,其不同於其他自由權的特質是藉以眾人參與的集體方式來行使此種權利;其作用為實施民主政治,參與、影響國家的政治决策。該表述將集會游行視爲人民與政府間的一種互動方式,是人民主動參政的行爲,屬人民主權範疇。在此理論基礎上,釋字445號進而表明了司法院的釋憲立場:消極方面不予干涉;積極方面提供場所,採取措施,保證集會遊行的順利與安全;對立法權而言,對集會自由的管制必須以明確與比例性原則爲準則。臺灣地區爲後發展起的民主社會,司法院對集會游行自由權的態度凝聚了西方先發展國家歷經兩百多年而爲的民主精神。釋字445號所表明的立場不僅與現代民主國家在此問題上的立場一致,且爲《集會游行法》的進一步修正提供了一個明確的理念和方向。

事隔十六年之後,臺灣地區的憲政民主已取得了舉世矚目的成果,2014年發佈的718號釋文繼續堅持445號的釋憲立場並申明:「爲保障該項自由,國家除應提供適當集會場所,採取有效保護集會之安全措施外,並應在法律規定與制度設計上使參與集會、游行者在毫無恐懼的情况下行使集會自由(本院釋字第四四五號解釋參照)。」在任何一種常態社會中,相對於政府的權力,民眾總是處於弱勢。面對政府的恐懼將使人民主權流於一種華麗的辭藻。集會遊行參與者的恐懼心態與立法安排直接相關。《集會游行法》的事前許可制,事中的「命令解散」和事後的刑罰處置條文等,客觀上都可對自主不經許可的集會游行活動産生相當大的恐嚇效果。釋字718號文字明確地表達了保障集會游行的心理基準,不僅爲《集會游行法》的合憲性審查提供了一項重要的原則,亦應爲立法活動所遵照。

對集會遊行「實質限制」的縮減

基於對公益或其他基本權利的保障,當今世界各國的憲法不無例外地而為集會遊行權利設定界限,授予公權力對這一基本權利予以一定的限制。儘管此種限制是維護憲政秩序所必要的,但是也必須有對此種限制的再限制,以防範公權力的濫用而造成公民基本權利的名存實亡。對集會遊行自由權的限制可分爲「實質限制」與「程序限制」兩種方式。前者涉及與集會遊行的目的、內容等實質要件;後者則關乎到集會遊行的申請和審批的過程。實質限制既可於事前實行,亦可於事中或事後實行。排除對於集會游行的實質要件的事前審查是民主國家保障集會游行自由權的一個現代特點(參見Neil Jarman, Dominic Bryan, Nathalie Caleyron and Ciro de Rosa: Politics in Public Freedom of Assembly and the Right to Protest: A Comparative Analysis. http://is.gd/fynon)。445號釋文恰恰反映了這一特點。

《集會遊行法》中涉及實質要件的事前審查見於第四條規定:「集會遊行不得主張共產主義或分裂國土」。對此,釋字445號解釋文指明:「 集會游行法第十一條第一款規定違反同法第四條規定者,爲不予許可之要件,乃對「主張共産主義或分裂國土」之言論,使主管機關於許可集會、游行以前,得就人民政治上之言論而爲審查,與憲法保障表現自由之意旨有違」。同時,僅就「主張」 而言,尚不足以構成危害性,因此理由書繼續指出:「倘於申請集會、游行之始,僅有此主張而於社會秩序、公共利益並無明顯而立即危害之事實,即不予許可或徑行撤銷許可,則無异僅因主張共産主義或分裂國土,即禁止集會、游行,不僅幹預集會、游行參與者之政治上意見表達之自由,且逾越憲法第二十三條所定之必要性。」因而與其相關的對集會游行事先申請而爲的對目的與內容的審查被大法官會議判定爲違憲。

對實質要件的審查還涉及到集會遊行對於相對方或第三方,或公共利益的侵害。集會游行涉及到對空間的佔用,並具群體性;遊行且是一種移動性的集會,極易産生對於相對方或第三方,或公共利益的侵害,因而較之其它自由表達形式,和平方式應爲集會游行獲得法律保障的前提要件。但法律規定必須明確,否則警察機關將會有過大的自由裁量空間,極易造成侵犯國民集會游行自由權的事實。

《集會游行法》為防止集會遊行對於相對方或第三方,或公共利益的侵害而於第十一條列舉了不予許可的各項情形。對於第二款「有事實足認爲有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」;和第三款「有危害生命、身體、自由或對財務造成重大損壞之虞者」,大法官會議均裁定爲「欠具體明確」;而且因其實質要件的屬性,只能作爲事中或事後的審查,而非事前的臆測。大法官會議在理由書中還表明,僅以個別人的危害行爲而判定集會游行不得進行者;有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞,尚未構成刑事責任之程度者;有妨害安寧秩序之行為,尚有社會秩序維護法之規定可資處罰者,如若以此各類情形即禁止集會、遊行,也屬違反憲法的比例原則。同時「所謂「之虞」認定之標準如何,既欠具體明確,則在舉辦集會、游行以前,由主管機關就此爲實質上之審查,與憲法保障之旨意,不無違背。」

對集會游行的事前審查所涉及的形式要件部分,大法官會議對《集會遊行法》的有關規範作出了合憲性判定。 其於解釋文中表明:「有關時間,地點及方式等未涉及集會、游行之目的或內容之事項,爲維持社會秩序及增進公共利益所必要,屬立法自由形式之範圍,與表現自由之訴求不致有所侵害,與憲法保障集會自由之意旨尚無抵觸」。並於理由書中指明瞭政府的行政責任:「主管機關爲維護交通安全或社會安寧等重要公益,亦得於事前採行必要措施,妥爲因應。」445號釋文堅持了憲法解釋的 「雙軌理論」 (two track theory), 即一方面嚴守憲法保障國民表達自由的立場,排除了對於集會游行的目的和內容之事前審查,將必要的審查局限於事中和事後,明顯縮减了實質限制的强度;另一方面尊重立法權對集會游行形式要件的管制,採不幹預立場。雙軌制恰恰反映了權力分立、相互制衡的憲政原則。 

釋字445號發布之後,《集會游行法》於2002年修正,對於第四條不得主張共産主義及分裂國土之規定仍予保留,但在第十一條第一款應予禁止要件中,予以刪除此項規定,使第四條之禁止規定變成為訓示性規定。 

對集會游行「程序限制」的縮减

司法院大法官會議所做的釋字718號是對釋字445號的補充。對緊急性和偶發性集會游行須經許可的部分做出了違憲判定,致《集會游行法》中程序限制的强度爲之縮减。

許可制與報備制均爲行政機關對集會游行實行的事前程序性限制方式。前者規定集會遊行以獲得行政機關之許可為合法性的必要前提;後者則規定集會游行者只負有對政府機關事前告知的義務而毋須獲其批准爲前提。早於1998年所做的445號解釋文中,儘管大法官會議仍對許可制持合憲性見解,但又申明:「集會遊行法第九條第一項但書規定:「因天然灾變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者,得於二日前提出申請。」對此偶發性集會、遊行,不及於二日前申請者不予許可,與憲法保障人民集會自由之意旨有違,亟待檢討改進。」儘管該釋文只涉及到了偶發性集會游行的許可制問題,但是法律界對於一般性集會游行的許可制與報備制的熱烈討論卻持續而未有中斷。《集會游行法》於2002年所做的修正中,删除了突發性集會游行須兩天前申請許可的期限,重新規定了二十四小時的時限。 2012524日,行政院會議又再次通過了《集會游行法》修正草案,取消現行的對一般集會遊行的許可制而改採報備制。在大法官會議釋憲的作用下,公權力對集會游行的程序限制不斷縮减。但此項修法目前仍在立法院審議之中。與此同時,各政黨以及立法委員所提出之修正草案也均採報備制。

所謂緊急性集會游行是指事發倉促,若非即刻舉行則無法達到目的的集會游行,因此也無法靜候等到許可後再進行;所謂的偶發性集會游行是指參與者無有召集人而自發聚集形成的集會游行,無召集人自然無法事先辦理集會游行的申請。

《集會游行法》第九條第一項但書,及同法第十二條第二項,規定了緊急性集會游行可不受一般性集會遊行所應遵守的六日前申請的限制,主管機關須在收到申請書之時起二十四小時內,書面通知負責人。爲此,釋字718號解釋文裁定:「  集會游行法第八條第一項規定,室外集會、游行應向主管機關申請許可,未排除緊急性及偶發性集會、游行部分,及同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、游行之申請許可規定,違反憲法第二十三條比例原則,不符憲法第十四條保障集會自由之意旨,均應自中華民國一0四年一月一日起失其效力。本院釋字第四四五號解釋應予補充。」同時於理由書中申明:「針對緊急性集會、游行,固已放寛申請許可期間,但仍須事先申請並等待主管機關至長二十四小時之决定許可與否期間;另就偶發性集會、游行,亦仍須事先申請許可,均系以法律課與人民事實上難以遵守之義務,至人民不克申請而舉行集會、游行時立即附隨得由主管機關强制制止、命令解散之法律效果……」。

儘管大法官會議未對一般性集會游行採許可制或報備制明確表態,但至少排除了許可制於緊急性及偶發性集會游行的合憲性。釋字718號理由書繼續指出:「至爲維護社會秩序之目的,立法機關並非不能視事件性質,以法律明確規範緊急性及偶發性集會、游行,改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段」。

目前資訊手段的不斷更新極大地降低了集會游行的動員成本,增快了群情傳播的速度,使得緊急性和偶發性集會游行的幾率大大提高,釋字718號對這兩類集會游行的程序限制所作出的區別於一般性集會游行的憲法判定是對這種變化的及時跟進。

 

街頭集會游行在臺灣乃至世界各國的民主進程中都是必須要採用的形式,且具有推動民主的不 可替代的作用。《集會游行法》應爲人民自由權利的保障之法,此一宗旨通過兩次大法官會議的釋法,已至爲明確。釋字445號既確立了司法權對集會遊行自由權予以保障的釋憲立場,也實現了對集會游行的實質要件事前審查的排除,將其限定於事中與事後;釋字718號則是於集會游行的程序限制方面打通了由許可制走向備案制的通道。司法院的兩次司法解釋無疑縮减了公權力對於民衆集會游行自由權的幹預强度,擴大了對這一基本權利的保障範圍,既是臺灣地區民主社會成熟的標志,也爲該民主程度的更高層次提升拓寬了法制空間。緊隨臺灣1988年制定的《集會游行法》,中國大陸於1989年六四之後也制定了《中華人民共和國集會游行示威法》,同樣以應時態。這兩部法都是權威政體下的立法,以強力限制以致剝奪公民的集會遊行權利為特色。然而,大陸的彼法並沒有隨臺灣的此法向權利保障法的方向而修正,目前也尚未看到這種可能性。原因就在於大陸沒有一部有如四六年憲法一樣保障人權的憲法文本以為依據;沒有一個有如大法官會議一樣的獨立違憲審查機構以為監督。概而言之,就在於大陸沒有隨臺灣一起走向憲政。

 

註:本文多處參考了陳慈陽(2002),憲法學,2版,臺北; 元照。