《黃花崗雜誌》第四十九期正體版 / 简体版

 

四六年民國憲法的精神

與自由地的憲政潮流

 

袁鐵明

 

憲法精神不同於憲法文本,也不同於憲法實施。它是憲法文本及憲法實施中所表現出的原則,是這兩者的價值追求。憲法精神高於憲法文本,貫穿於其中,主導憲法的解釋,修改和實施。憲法文本,憲法實施與憲法精神相互依存,不可分割,三者的統一構成了憲政的概念。

中華民國一九四六年憲法凝聚了在此之前中國憲政追求者們的理想與磨難,也匯攏了包括國民黨,共産黨及其他民主黨派的政治主張,是中國歷史上制憲事業的頂峰。自此,中華民國結束訓政 ,正式進入憲政時期。

四六年民國憲法在內容方麵包納了人民權利保障,政府權力制衡與主權在民的三大憲章內容,從而使中華民國納入了世界民主國家 的序列。

四六年民國憲法的精神可概括爲:民主,共和與法治。正是這一精神使民國憲法成爲名副其實的保障性憲法;也正是這一精神使臺灣自由地的憲政潮流能够一波連一波地向前推進。

四六年民國憲法的精神

一.民主的精神

民主即人民主權。孫中山先生在《建國方略之三  社會建設》中說到:「何爲民國?美國總統林肯有言曰:『民之所有,民之所治,民之所享』。此之謂民國也。何謂民權?即近來瑞士國所行之制:民有選舉管吏職權,民有罷免官吏職權,民有創制法案之權,民有複决法案之權。此所謂四大民權也。必具此四大民權,方得謂爲純粹民國也」。

四六年憲法總綱第二條所載:「中華民國之主權屬於國民全體」則是民主精神在這一憲法文本中的最集中體現。

民主精神所含的主要內容有:

1. 人民爲自己立法

四六年憲法序言開章明義宣布:「中華民國國民大會受全體國民之付托,依據孫中山先生創立中華民國之遺教,爲鞏固國權,保障民權,奠定社會安寧,增進人民福利,制定本憲法,頒行全國,永矢鹹遵。」

四六年憲法並將孫中山先生所主張的選舉、罷免、創制和複决四大民權寫入第十七條,把公民有應試服公職之權寫入第十八條。

托克維爾講過,「民主政府的本質在於多數對政府的統治是絕對的。」(《論美國的民主》)。民國之所以被稱爲民主國家,是因爲權力不是掌握在少數人手中,而是掌握在全體人民的手中。

2.  民主與自由相隨

民主的運行機制是少數服從多數。但是多數人仍有可能導致暴政,於是,法制化民主的意蘊就是必須要尊重少數人的權利。其操作方法就是在憲法規範中劃定公域與私域的界限,從而使得個體價值獲得尊重和實現的可能性。

四六年憲法的第二章所列舉和概括的一系列公民的自由權利,例如平等權、自由權、參政權、社會權,等等,則是指的這種受保護的個體的自由權利。在第二十二條又補充規定,對於人民的自由權「不得以法律限制之」。這是對公民權的一種積極的保護主義。

這種基於人權保障所設立的條文是防止多數人暴政的憲法手段。 

二.共和的精神     

共和是一種政體,共和精神則是這種政體以公共利益爲依歸的價值取向。以孫中山先生的話概括之,即「天下爲公」。

民主的主體是人民,共和的主體是國家,因此,國家權力的建構方式便成爲共和的主要內容。

 國家權力有向惡的內在傾向,因此對國家權力的制衡便是保證天下爲公的首要原則。

四六年憲法實現了孫中山先生「五權分立」的的憲法構想。文本中第五章至第九章就是對立法院,行政院,司法院,考試院和監察院五院的分立與制衡關係的憲法規範。這些規範以政府可以爲害爲前提,將國家權力劃分爲五個部分,任何有關社會整體利益的决定都不能由一方單獨作出。其目的是防止任何個人或黨派的專制。

共和政體有古典與現代兩種類型。古典共和政體有如古羅馬的共和體。在盧梭的筆下,它們是一些道德共同體。公民的德性就是服從「公意」,因爲「公意永遠是公正的,而且永遠以公共利益爲歸依」。《社會契約論》。大陸把中國共産黨領導中國人民也寫入憲法,其邏輯出發點就是中共是「公意」的代表,永遠正確,因此不需要法治化的制度制約。只能靠自律,靠黨性。這種共和恰恰比同於盧梭的道德共同體。現代共和體的原則是建立在對古典共和體的批判基礎上的。它不再把希望寄托於公權力的美德之上。相反,它以政府向惡爲前提,以權力分立來制衡公權力;以憲法和法律來規範和限制它的運作。四六年民國憲法以五權分立爲政府的權力架構,從而使的中華民國成爲一個現代意義上的共和國。

在縱向的權力關係方面,四六年憲法界定中華民國爲地方自治的準聯邦國家。憲法第十章:中央和地方之權限及第十一章:地方制度,則采取了中央集權,地方分權,中央對地方監督的原則,此即孫中山的均權主義。地方自治,地方行政長官直選的安排,爲1949年之後臺灣地區的競選潮流提供了最初的憲法依據。

三.法治的精神

法治的概念有三方面的含義:一是指法律具有至尊性;二是指人民在法律面前平等;三是指法律是保障個人權利的産物。(戴雪《英憲精義》)。法治即法的統治,法之治理,而其最根本的規範是憲法。

四六年憲法第七條規定:「中華民國人民無論男女,宗教,種族,階級,黨派,在法律上一律平等。」並在第一百七十一條和第一百七十二條明確規定了法律的效力層次:「法律與憲法抵觸者無效。法律與憲法有無抵觸發生疑義時,由司法院解釋之。」「命令與憲法或法律抵觸者無效。」由此,憲法具有最高層級的法律效力。同時在有關地方制度的憲法條文中,也明確宣示了,自治法不可與憲法相抵觸(第一百一十二條),「省法規與國家法律抵觸者無效」(第一百一十六條),以維持憲法和法律的高層效力。

司法審查是司法機關實施憲法監督,對政府行爲和規範性法律文件是否違憲進行審查,從而保證憲法得以具體實施的制度。該制度於19世紀在美國確立之後,到第二次世界大戰時已在全世界範圍被廣泛接受。四六年憲法對行政訴訟 (第七十七條) 和對省自治法之司法審查(第一百一十四條)已有所載,唯對於法律的違憲審查未有直接列入。僅於第七十八條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權」。法理上的推論,是可以把司法解釋權納入司法審查的範疇,但兩者之間的權力界限仍然有別。這一問題在民國政府遷台之後的憲法修正案中得到解决。

四六年民國憲法頒布後不久,全國即陷入戰亂。民國政府仍堅持繼續行憲。1947年舉行國大代表選舉;同年省、市議會選舉監察委員;1948年舉行立法委員直接選舉;同年總統與副總統在代議制的國民大會中選出。至此,中華民國政府以四六年憲法爲基礎正式組成。

自由地區的憲政潮流

1949年民國政府遷至臺北,四六年《中華民國憲法》的效力僅及於臺灣地區。但是它却是臺灣憲政發展的法制前提。它所彰示的民主,共和與法治的精神主導著臺灣憲政潮流的涌動。也正如辛灝年先生所言,中華民國臺北政權承繼並堅持了中華民國的國統與法統,「以在憲政體制內實施訓政,又在訓政逐步淡化的過程中推行憲政的建設,以期最終結束訓政,還政於民。」《誰是新中國》。臺灣自由地區的憲政潮流從憲法學角度來理解,可以注重分析其三個現象:修憲與憲法解釋,公民自由權的擴充和競選制度的確立。民主 . 共和與法治的精神共同貫穿於這三種現象之中。

一.修憲和憲法解釋

從立憲史的視角觀之 ,不存在絕對不變的憲法。當社會的某一方面出現的變化使原有文本中的憲法文字已不足以涵括之變化時,則需要對憲法文字進行修改,此稱之爲修憲。修憲是爲了適應憲法實施的普遍性需要。如不需要對憲法文字進行修改,可予之與憲法解釋,以適應具體憲法案件的解决。

1991年四月,國民大會通過了《動員戡亂時期臨時條款廢止案》。此舉雖不屬修憲,但攸關憲法諸多條文的效力恢復,故其意義與修憲相同。廢除《臨時條款》,總統的超常權力被終止。如此黨治被弱化,法治不斷凸顯並漸趨主導。

臺灣地區的憲法修改共進行了七次,分別是1991199219941997199920002004年。其頻率之高,幅度之大,爲各國修憲史所少見,顯現了國民政府順應民意,因時俱進的開放與民主精神。儘管如此,歷次的修憲仍然堅持三民主義的立憲原則與五權分立的政府權力框架,說明了自由地的憲政潮流實則是四六年憲法精神的延續與現實化。

國民政府遷台後,司法院大法官會議共發布了七百多號大法官解釋文書,其中大部分爲憲法解釋。憲法條文多爲原則性規定,適用時易産生疑義,則須由大法官會議解釋。於此,可以補充憲法文字之不足。其效力如同國民大會之修改憲法。憲法文本的前言部分爲釋法的首要依據。這些解釋對堅持四六年憲法的基本原則,推動自由地的憲政發展也起了積極的推動作用。

二.公民自由權的擴充

公民自由權的擴充爲臺灣地區的憲政運動提供了極大的動力。儘管有1948年的《臨時條款》和1949年的《臺灣省戒嚴令》的限制,四六年憲法的部分條文被凍結,然而,臺灣仍然是一個行憲之邦。上個世紀的50-80年代,臺灣仍然有憲法名義上的多黨政治。除了國民黨之外,尚有民社黨和青年党爲合法政黨,國民大會、立法院和監察院均爲民意機關。人民仍然有一定程度的言論空間。在這期間,民刊運動尤爲具有代表性,且在公民自由權的擴充和憲政潮流中起了極大的推動作用。

 民刊運動直接爲憲法所保障的公民的自由表達權的現實化。最早啓動民刊運動的刊物是1949年十一月創刊的《自由中國》。其批判政府的言論激烈且廣泛。涉及於司法獨立,軍隊國家化,反對黨化教育,反對蔣介石連任總統,乃至主張建立反對黨。該刊1960年遭禁,主持人雷震送監。之後,又有1960年的《大學雜志》,1975年的《臺灣政論》和1979年的《美麗島》等一些國民黨外雜志誕生,以批評時政爲主旨。這些雜志或被查禁,或艱難行進,可謂前赴後繼。至1980年代後期,民營的刊物達三十多家,匯成了一股强有力的民主力量,激烈地衝擊著集權理念及其體制。當時以至於現今的絕大多數知名的非國民黨政治人士,都是起於辦民刊或借助於民刊而成長起來的。(曹思源《亞洲憲政啓示錄》)。

公民自由權的擴充還可以從大法官會議的憲法解釋中看到。憲法第二十二條對公民權作出了概括式規範:「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」正是以此爲依據,大法官會議在對許多具體的憲法事實的解釋中,擴展出諸多的「人民之其他自由及權利」。例如,人格權(釋字第399號),隱私權(釋字第603號),婚姻自由權(釋字第242號),性自由權(釋字第554號),契約自由權(釋字第576號,第580號),等等。

更具意義的是,對「主張共産主義或分裂國土」之言論,《集會游行法》規定,主管機關於許可集會,游行之前而爲審查。而大法官會議所作的解釋則認爲,此種審查「與憲法保障表現自由之意旨有違」,而裁定《集會游行法》的有關條文失其效力。(釋字445號)。

在法律的調節下,由於公民自由權的擴充,導致政府權力的縮减。這是貨正價實的憲政。

三.競選制度的確立

選舉是人民主權的實現形式。政府能否代表民意,首先取决於選舉制度的完善。競選是選舉制度的高級形式。競選制度的公開性特徵,爲民衆提供了一個更爲平等,更爲自由的制度化參政形式。曹思源先生在考察了臺灣地區的競選制度後說:「競選活動是選舉程序中必不可少的一個環節。沒有競選活動的選舉被視爲愚民行爲,因爲選民不能是盲目投票,應該投下有價值,負責任的票。」(《亞洲憲政啓示錄》)。

臺灣競選制度的確立得益於地方自治制度的持續運作。四六年憲法雖然因《臨時條款》和《戒嚴法》而使部分條文暫停生效,但它的地方自治制度及與之相隨的選舉制度却沒有失效,而且對當代自由地的憲政建設的影響尤爲深遠。

憲法第十一章中規定,省,縣實行自治,省議會議員由省民代表大會選舉産生;縣議會議員和縣長由縣民選舉産生;  屬於縣的立法權,由縣議會行使。縣民對縣長及其它自治人員,依法行使選舉罷免之權。

憲法所確立的選舉制度中,有兩項特別重要。一是:「本憲法所規定之各種選舉,除本憲法別有規定外,以普遍,平等,直接及無記名投票之方法行之」(第一百二十九條);「本憲法所規定各種選舉之候選人,一律公開競選」(第一百三十一條)。僅就直選與競選而言,雖然四六年民國憲法早於目前的大陸憲法,但是前者的規定已經是對後者的質的飛躍。

1950年開始,臺灣實現鄉鎮,縣市兩級民意代表和政府官員的公民直選; 1954年又實現了省議會議員的直接選舉;1969年實現了中央的民意代表的直選;1994年的憲法修正案實現了「公投入憲」;最後,1996年,實現了總統的直選。在憲法和政治學的研究中,通常認爲代議制,即間接民主,要優於直接民主。除了其可行性更强之外,更能代表少數人群的利益,更具理性化而有利於决策的綜合與妥協。(范進學,夏澤祥,秦剛 《中國憲法學基本範疇體系論》)。因此,間接民主被視爲民主的高級形式。但是,臺灣的憲政實踐却沿著一條反方向的軌迹行走。它在逐漸離開間接民主而越來越多地采用直接民主的方式,而且其結果並沒有出現經典式直接民主的弊端。這只能說明,臺灣民主的成熟化程度已經不可小視。

競選制度在臺灣的一個積極成果,就是造就了一個反對黨。雖然,國民黨在民國建立後的很長歷史時期是一黨獨大,但是民國憲法的文本中,並不存在「一黨專政」的法理基礎。相反,四六年憲法明確規定,各黨派一律平等(第七條),軍隊國家化(第一百三十八條,第一百三十九條),以及法官和考試委員超出黨派之外(第八十條,八十八條)等。這一在黨派問題上的根本立場,爲臺灣憲政發展從最初階段就提供了一個可以預測的方向,即多党民主制。七十年代末八十年代初從事臺灣政治反對派的人物,正是經過了多次競選的考驗,才開始聚集成爲一股對抗國民黨的政治力量黨外群體。這一群體繼而發展組建反對黨,最終形成了今日兩黨輪流執政的民主格局。上下起落,和平有序,一切由選票决定。

 

自然,臺灣的憲政發展也很關鍵地得助於蔣經國的政治革新。他的開放黨禁和報禁,解除戒嚴狀態等决斷,使臺灣進入了一個憲政常態。但是,蔣經國所做的只是順應了憲政發展的歷史潮流。這股潮流本是不可阻擋的,其基本形態已在民國四六年憲法中形成。憲政發展之於大陸,尚無可以視見的機會,因爲它缺少一部這樣的憲法和這部憲法所彰示的民主,共和與法治的精神。

好多人都說臺灣民主轉型如何;我說,準確來說,臺灣不是民主轉型,臺灣的憲政運動實際是對四六年憲法的一個回歸。辛老師在《誰是新中國》這本書裡有一個從憲法學的角度來看非常有價值的說法,他說臺灣的憲政運動是從憲政體制下的訓政而行的,在這個過程中間,訓政逐漸淡化,憲政逐漸強化,最後真正實現了憲政。這樣,我們就發現,臺灣發生的不是民主轉型,而是對中華民國國統、法統的一種承繼、堅持、繼續發展。