《黃花崗雜誌》第四十九期正體版 / 简体版

 

轉型正義和民生保障

——「國民福利基金」的設想

 

丁毅

 

引言

貧富懸殊,發生在任何國家都是棘手的社會問題;中國大陸官員貪腐和權錢交易而導致貧富差距急劇擴大,使這一問題尤為嚴重,對中國大陸未來的民主轉型構成了嚴峻的挑戰。不管我們在憲政制度設計上有多麼精妙的考量,如果在轉型初期不能以公正和穩健的方式解決中共統治期間少數人聚斂的非正當財富的歸屬問題、在民主鞏固時期不能本著公平和中允的原則解決新增財富的分配問題,那麼不論是低收入階層對社會財富分配正義訴求的幻滅,還是高收入階層對高稅收基礎上的再分配政策的反對,都會削弱新生的憲政民主政體的穩定度。中國大陸民主轉型進程如果遭遇重大挫折,對中國乃至世界都有可能帶來災難性的後果,所以中國民主力量必須認真對待包括分配正義在內的轉型問題細節,盡量作出充分的準備,力求中國大陸民主轉型一次成功,讓中國人民永享自由和福樂。

平分不義之財和國有資產的做法,如蘇聯解體後全民領取股票以均分國有資產,在俄國遭到了慘痛的失敗,新興寡頭迅速主導經濟命脈,低收入者被邊緣化。中國不應行此下策。那麼,什麼是上策呢?筆者認為,以分配正義為目的、獨立於國家財政的「國民福利基金」,就是答案。罰沒的不義之財和國有資產成為基金的資產,紅利用於福利分配。

一 基金的性質

近年來在國際金融界興起的主權財富基金(英文sovereign wealth fund),主要用於福利專款、外匯儲備和資源收益的管理。挪威的「政府養老基金」(來自石油收入),是一個極其成功的例子。中共的社保基金和中投公司,都屬於主權財富基金,但前者羊毛出在羊身上,後者管理的外匯儲備因貨幣制度的特殊要求而頗受限制,都不適合直接用於財富分配。

中國大陸轉型過程中可行的方案,是以滿足分配正義的訴求為目的,設立全體國民分享的主權財富基金。「主權」二字,主要針對在全球金融市場的投資,不必出現在基金的正式名稱中。考慮到基金分紅具有社會福利的性質,我們不妨稱之為「國民福利基金」。

二 基金資產的來源

筆者認為,國民福利基金的資產應當有三個主要來源:充公的不義之財,國有企業資產,國有資源收益。稅收則不宜用於補充國民福利基金資產。

1)清算不義之財而罰沒的資產(包括非正當途徑斂財者自願交出的資產)。除現金外,還包括房地產、企業股權之類。

例如,貪官受賄而坐擁的數十套住房可直接成為國民福利基金的房地產投資,基金可委託中介將住房出租以獲利,而不必變賣。轉型期間如果急於變賣罰沒的非現金資產,毫無疑問將衝擊市場,很容易導致富豪財團低價收購大量資產,造成新的社會不公,埋下隱患。這種現象在法國大革命期間即已出現,中國必須吸取各國歷史的教訓,切不可急於變賣罰沒而來的資產。

涉嫌權錢交易的資產(例如溫氏家族的「二十七億」),往往具有一定程度的模糊性,短期內或許難於決定歸屬,但此類資產以股份為主,所以可以凍結股份轉讓權(凍結期間的股份及其紅利由國民福利基金代管),留待合適的時機再作出妥善處理。這個緩衝期不但有助於規避轉型初期的情緒化傾向、促進最終的公平正義,而且有助於穩定經濟局勢,涉案企業的運營不致受到重大影響。上述程序,自始至終必須保持高度的透明,置於人民監督之下。轉型初期地方自治尚難以落實之時,各地人民團體對非正當資產的監督有助於自治的演練和公民意識的提高。

在一定的期限內,在不義之財尚未被發現或尚未被舉報的情況下,非正當途徑斂財者主動提交財產清單的做法是值得肯定的,似應給予一定比例的保留以作為鼓勵,具體的比例和條件不是本文討論的話題。保留比例一經確定,即應隨著時間的推移而縮減,至截止日期減小為零。此外,從提交清單到最後核算的一段時間內,清單上的財產應當由國民福利基金代管(盈利可在核算後按比例分成),以求最大公平。

考慮到地方層級的貪官主要在地方斂財,其資產被罰沒後是否應當屬於貪官所在地的居民而不屬於全體國民?筆者認為,地方自治層級在時機成熟之後也可以設立各個層級的福利基金,而且全國各地的清查工作必須依賴各地人員,但在轉型初期不宜急於區分全國與地方。國民福利基金可以設置地方分支,主要負責各地的清查工作,在這一階段性任務基本完成之後,國民福利基金在各地的分支機構就可以逐步轉軌為地方基金,在歸屬上獨立於全國基金,在運作上保持各級基金的密切合作。全國基金和地方基金的資產分割標準和比例,涉及官員流動性和對全國危害的程度,也在一定程度上取決於未來的民意,在轉型初期不必急於決定。

2)國有企業資產。

政府作為公法人,並不等同於國家,也不等同於國民,我們可以說政府和國民之間存在著不可避免的對立關係,即使政府是民主選舉產生的也不例外。中國大陸國有企業之所謂「國有」,本質上是全體國民所有,不應成為政府這一公法人的「私產」,其產權應當屬於國民福利基金(編者按:應作者要求,加入如下說明:國民福利基金是一個特殊的公法人,在財務上作為「民庫」與政府的「國庫」相區分,但需要依靠政府來執行一些強制措施,類似於司法部門依靠行政部門執行判決)。中國大陸近年來「國進民退」的結果,是國有企業利稅仍然佔據了中共政權中央財政收入的過半比重。國企稅款固然可以用於政府開支,但國企利潤理應屬於國民,成為國民福利基金紅利的一部分。

國有企業是否應當在一定程度上私有化,是值得討論的議題,但絕不應當在轉型期間急於進行,以避免不必要的亂局。國有企業劃歸國民福利基金,是否會在應當私有化的場合妨礙私有化?答案很簡單:一方面,國有企業利潤歸於政府之「國庫」同樣有積重難返之虞;另一方面,私有化不應導致國民福利基金收入減少,不是把原本屬於國民的利潤讓與少數寡頭或一群股民,而是透過私人資本參股和市場化管理而實現雙贏互惠。

「國進民退」的現象,很大程度上與國有企業在某些行業的壟斷有關。民主轉型之後,目前被國企壟斷的大部分行業勢必逐步開放,屆時國企如果虧損或倒閉,怎麼辦?國民福利基金是否會因此而阻擋這些行業的開放?這些問題,下文再詳細討論。

3)國有資源收益。

國有資源的所有權,同樣應當屬於國民而不是政府。政府可以對資源徵稅,稅後的資源淨利部分應當收歸國民福利基金。挪威石油資源支撐的主權財富基金,是極佳的榜樣,所以資源收益管理的問題在此不贅述。

不可再生資源的收益,應當主要用於本金的積累,附帶著還可以在基金紅利較少的年份拿出一部分直接用於福利分配,以保持福利金額的穩定性。可再生資源的收益應當在多大程度上用於福利分配,不妨留待將來討論。

資源的種類,除了顯而易見的自然資源和土地資源外,還包括社會資源,例如「節能減排量」。如果中國大陸未來的民主政權決定以經濟槓桿控制污染和二氧化碳排放,考慮到控制對象的受害者是國民而不是政府,那麼此類經濟槓桿即具有社會資源的性質,稅收之外的收益有必要納入國民福利基金,不宜由政府支配。

這裡需要著重指出的是,國企壟斷行業的經營權,在性質上是一種社會資源,應當作為國民福利基金所擁有的資源來處理。目前中國大陸國企壟斷的行業,絕大多數都需要巨額資本才能進入,不是個人創業者或小型私人資本能夠涉足的,如果貿然開放,最大的贏家將是大公司、大財團,有可能步俄國後塵導致經濟的寡頭化。相反,國民福利基金作為資源的所有者,可以用拍賣許可證的方式逐步開放這些行業,競拍的私人資本需要以現金或股權的方式對國民福利基金作出補償(關於拍賣的具體策略,可以參考美國政府運用賽局理論拍賣通訊頻段的做法,幾十年來美國政府由此獲得了上千億美元的收入)。這是一個雙贏的機制,不但引入競爭、降低成本、提高服務質量,而且不損害國民福利基金的收益,長遠而言甚至可以增加國民福利。前面討論國有企業時提到的難題,由此得到化解。

具有資源性質的經營權,還涉及某些目前被禁行業的開放和國內市場的對外開放,這些問題不妨留待將來再做詳細討論。關於後者,有必要指出,雖然中共在某些市場領域對外商的限制有違貿易自由原則,但這種限制所產生的資源不應忽視,中國未來的民主政府也不應白白放棄迫使外商分利於國民的機會。

待到各地福利基金設立之後,來自國有資源的一部分收益可以適當分配於資源所在地方,這個問題的細節不必在轉型初期急於確定。

4)稅收和財富再分配問題。

自由主義經濟學大師哈耶克、弗里德曼都認為一定程度的社會福利是必要的。弗里德曼進而提出一定程度的最低收入保障訴求是合理的,他的具體方案是「負所得稅」制度,一定標準之下的低收入者不但不繳納個人收入所得稅,而且由稅務局倒貼現金以增加收入。這一主張已經在美國得到了部分的實現。

但是,不管是由稅務局直接辦理還是繞個彎子先納入國庫再由專門的福利機構辦理,來自稅收的財富再分配都可能造成「升米恩,斗米仇」的社會心理現象,筆者對此持保留意見。筆者認為,稅收用於國家機關的運轉和公益事業(包括教育、醫療等領域專款專用的福利支出),國民福利基金的紅利用於不限制用途的現金福利,就義理而言是最佳做法(就實際操作而言,現金福利的一部分是否需要來自稅收,可留待將來經由民主立法程序甚至修憲程序作出決定)。

從國民福利基金獲得的現金福利,由於全體國民對基金的共同擁有而天經地義,受益人堂堂正正獲得分紅,不會有心理負擔。而且,對這一福利收入適當徵稅(可採用低於其他收入的稅率)就使得每一位國民都成為納稅人,有助於培養國民的民主意識。

順便說一下,弗里德曼倡導最低收入保障的同時,也反對最低工資制度,但後一個主張在美國和其他發達國家難以實現。國民福利基金的分紅,如果足以成為最低收入保障,就可以使最低工資制度成為不必要之舉,有助於增強勞動力市場的活力、增加就業機會。

三 福利的分配

筆者主張的分配原則極其簡單:全民平均分配!和古代的「人頭稅」相反,平均分配的國民福利基金紅利是一種「人頭福利」。前面說過,資源收益的一部分可以在金融投資年景不好的時候用於補充紅利,所以「人頭福利」可以維持相當強的穩定性。如果未來的民主決定是一部分稅款也用於財富再分配,筆者同樣主張平均分配,而且可以委託國民福利基金代為分發,在「人頭福利」的賬面上標明哪一部分來自基金分紅、哪一部分來自稅收即可。

這個簡單的做法,是否對高收入者額外照顧、對低收入者不公?答案也很簡單:只要在個人所得稅制度裡取消起始收入的免稅額,就不存在對高收入者的傾斜。在「人頭福利」作為最低收入保障的情況下,任何收入都應當納稅,不再享受免稅額(這樣做的一個附帶的好處是大大簡化個人所得稅制度)。對高收入者來講,「人頭福利」只不過是取代了個人所得稅的免稅額;對低收入者來講,現行稅務制度下收入如果低於免稅額就無法享受免稅額的全部好處,代之以「人頭福利」則受益更多。

福利制度也可以大為簡化。例如,只要「人頭福利」高於「低保」,後者就可以取消,不再採用主觀性的低收入標準。任何主觀標準都有很大可能造成機構的臃腫,並為官員腐敗和受益人「鑽空子」提供溫床;「人頭福利」則不然,完全採用客觀化的標準,可以確保機構的精幹、手續的簡明。此外,與收入掛鉤的福利制度(如前述「負所得稅」制度)勢必導致掙錢越多福利越少,直至減少為零,從而在「貧困線」上下的一定範圍內打擊低收入者的就業積極性,導致許多人為了吃福利而或者不願就業、或者謀求「灰色收入」;「人頭福利」則完全不存在這一弊端,而且減小了「灰色經濟」的誘惑力,有助於經濟結構的健康。

「人頭福利」的另一個重要優點,在於對城鄉差別和地域差別的調劑。同樣的福利收入在低消費地區有更大的購買力,可以緩解城市膨脹的壓力和貧困地區的人力流失,有助於均衡發展。考慮到邊疆民族地區消費水準普遍偏低,全國「人頭福利」在效果上形成了對這些地區的經濟扶植,有助於增強國家的凝聚力和向心力。消費水準較高的地區,可以透過地方福利基金和其他形式的地方福利制度解決當地貧困人口的福利問題,作為對全國「人頭福利」的補充。

為避免多生子女以領取福利的現象,未成年人之「人頭福利」有必要採用特殊的方式,例如營養和教育方面專款專用。值得指出的是,全民的幼兒學前教育可以透過國民福利基金而實現(不應強制進入國立的學前教育機構,而是應該給家長以選擇,包括在家長通過資格考核的前提下在家進行幼兒教育這一選擇)。教育學和心理學的研究表明,嬰幼兒時期的撫養和教育如果得當,對青少年時期和成年後的社會行為有極大的裨益,所以這方面的投資是極其重要的,或許這就是通向人間樂土的鑰匙。

被定罪而在押者,監禁期間的「人頭福利」可強制劃歸監獄系統以沖抵開支。監獄開支在發達國家是政府的沉重負擔,來自國民福利基金的款項有助於降低政府赤字,使政府能夠專注於公益事業。

僑居海外的國民,是否應當享有「人頭福利」?這個問題,相較於國民福利基金的整體是微小的部分,似可採用大度而不失公平的態度處理之,但在雙重國籍的情況下似應考慮停發福利。

還有一個引申的問題值得討論:如果高收入者把「人頭福利」作為額外的收入而存在福利賬戶內,低收入者卻不得不動用福利款,長期下去是否形成分配不公的心理效果?儘管就理性分析而言這種區別談不上不公平,但是人的心理無法完全訴諸理性,所以筆者認為應當在制度上促使國民直接使用福利款,例如福利賬戶零利息(可以用免除管理費作為零利息的理由)。雖然有些人把福利款轉出福利賬戶之後還是存了起來,但是在表觀效果上減少了貧富對立(在福利賬戶上留有餘額的高收入者甚至可以說是吃了零利息的虧),所以應當能夠避免或緩解上面討論的心理現象。此外,勢必有許多人覺得福利款是白來的錢財,因而樂於把福利款消費出去,這就對全國各地的經濟形成了正面刺激,所以說「人頭福利」的經濟扶植效應不限於貧困地區和邊疆地區。

另外一個問題不涉及福利但與轉型正義有關,即對中共暴政受害者的補償。就性質而言,這種補償屬於國家賠償,可以從國庫撥款。但是,為了鼓勵新政權全面否定中共專制政權、放下包袱輕裝上陣,為了避免新政權的有關部門由於財政壓力而在補償問題上兩頭不討好,筆者認為可以考慮由國民福利基金而不是新政權的國庫負責承擔政治性的國家賠償。既然把中共統治下貪官聚斂的不義之財納入國民福利基金,反過來由國民福利基金負責對中共受害者的賠償也很可能易於為國民所接受。為中共暴政受害者提供合理的補償,有助於社會和解和憲政鞏固。

四 基金的管理

國民福利基金作為屬於全體國民而不屬於政府公法人的經濟實體,在管理上應當具有極強的獨立性,可比照「美聯儲」的標準。中華民國憲法所規定的國民大會,由身份為「民」的國民代表組成,是一個非常設的議事機構,超然於政府之外,在操作上可以成為國民福利基金的負責對象。

國民福利基金資產的現金部分,切不可進行瑣碎化的單隻股票跟踪投資,一方面是因為瑣碎化的投資勢必造成機構臃腫並滋生腐敗,另一方面是因為經濟學界的研究表明所謂「理財」和大盤相比長期平均下來的效果基本上歸零(甚至比不過大盤)。現金的股市投資,必須以全球各大股市的指數基金為主,或許可以依據一定的標準跟進某些首發股(IPO。在這一原則之下,國民福利基金的金融投資管理人員編制可以極其小型而高效。

國民福利基金所直接擁有的股權,包括罰沒的不義之財中的股權部分、原國有企業的股權、開放國企壟斷行業時拍賣許可證而得的私企股權、跟進某些首發股而買入的股權等等,不應導致基金管理層干涉企業運作。最佳的做法,是基金只能作為被動的持股人,讓基金持股的各個企業按照市場化的私營企業方式來運作。基金管理層可以制定一定的標準來決定減持某些股票,但不應增持,以避免瑣碎化的投資。減持的標準應當盡可能客觀化、長遠化,以避免腐敗。

國民福利基金在全國各地的不動產(主要是罰沒的貪官房產),可以委託各地的地方福利基金代為管理(當然,這種「管理」指的不是由地方福利基金直接負責出租房產,而是由地方福利基金與房產中介打交道,運用市場化機制間接管理房產)。反過來,各地福利基金的現金部分似應委託國民福利基金進行投資,以避免各地分散投資造成的人力資源消耗,並避免腐敗。

結論

國民福利基金,將國民共有而分享的財富與政府公法人直接控制的國庫區分開來,有助於實現分配正義,在中國大陸民主轉型時期還可以承擔起落實轉型正義這一歷史任務,並起到極其重要的緩衝作用。大陸人民普遍存在分配正義的訴求,這一訴求的滿足,將有助於民主轉型的順利進行。

本文只討論現金福利。至於教育、醫療方面的福利,可以透過稅收來調節,而且應當引入市場競爭機制而不由政府包辦(例如學費代金券制度、醫療專用賬戶制度等等),暫不討論。需要提及的是,筆者認為來自國民福利基金的現金福利不應與醫療福利直接掛鉤,醫療福利應另行處理,否則這會成為一個無底洞,使現金福利失去應有的意義。至於應當實行什麼樣的稅收制度,這與貧富差距問題有密切關係,但稅制改革並不是民主轉型初期的迫切任務(為了經濟秩序的穩定,在轉型期間甚至可以大致沿用中共政權的稅制),所以除了以「人頭福利」取代個人所得稅免稅額之外,稅制問題不在本文討論的範圍之內。

一百多年前,孫中山先生提出了民生主義,試圖為中國經濟發展和民生福利問題尋求解決方案。由於時代局限,孫中山的具體主張不可能照搬於今日。為之提供補充,在自由和公正的原則之下實現孫先生促進國民民生幸福的理想,是我等後人的責任。

後記

筆者在「民國研討會」上首次公開提出了國民福利基金的設想,會後有幾位朋友提出質疑。

質疑之一:國民福利基金如果真的行得通,為什麼美國沒有這樣做?

答:美國這樣的西方發達國家,數百年來私有經濟一直佔據絕對主導地位,基本上不存在不義之財和國企壟斷。如果在美國設立國民福利基金,自然資源收益將是主要來源。但是,僅憑自然資源收益,在美國這樣的大國遠遠不能滿足最低收入保障的需求,福利制度勢必在極大程度上訴諸稅收。

中共的統治,不但產生了大量的不義之財,而且國家對重要行業的壟斷所帶來的一個正面效果就是壟斷行業經營權成為一種國有的社會資源,使國民福利基金的設想在中國具有更強的可行性。

事實上,中國大陸目前的經濟結構可以說是設置國民福利基金的最佳時機:適於小型私人資本自由競爭的行業早已開放經營,具有較大盈利空間但需要雄厚資本的行業多為國企壟斷。反過來,在小型私人資本和股份制尚不發達、「公有制」全面壟斷社會經濟之時,各行各業對私人資本的開放如果採用拍賣許可證的方式就會限制許多行業的自由競爭,也就是說為時過早;待到國企壟斷行業已經全面開放之後,就錯過了迫使大型財團分利於民的機會(可以分利於「官」,即稅收歸政府所有,但這並非良策)。

質疑之二:國有資產由國民福利基金接管而不是全民分股,是否不符合自由主義原則?

答:首先,所謂全民分股,至多給每一個國民略微增加一點買賣股票的自由,和整體的經濟自由相比微不足道。其次,一個人預期能夠得到的「人頭福利」在經濟運作上可以成為抵押物(當然可以立法禁止,但在實際操作上是無法杜絕的,不如不禁),而且和全民分股之後的股票買賣相比具有一個重要的優勢:股票買賣的效果是永久性的,賣出即永遠失去,買入即可永遠持有,容易造成財富的聚斂和經濟的寡頭化;「人頭福利」則隨著一個人生命的終止而終止,不具有永久性。

誠然,全民分股的做法在捷克這樣的後共小國取得了成功,但在俄國的失敗是俄國目前經濟寡頭化、人民麻木化、政治威權化的原因之一。如果在中國大陸實行全民分股,成功了當然好,一旦失敗,會有什麼後果?分股之後最急於變賣股票的是經濟上處於最不利地位的,如果他們變賣股票之後追悔莫及,如果新政府無力控制通貨膨脹而導致變賣股票得到的現金迅速貶值,他們是否會對新生的民主政權產生反感和不認同,進而危及憲政民主制度的鞏固?我們難以估量全民分股做法的勝算,但無論如何不可能有100%的勝算,那麼,我們能夠承受失敗的風險?

提出上述質疑的那位朋友考慮了全民分股的政治風險之後,認為自己雖然是堅決的自由主義者,但是不願看到分股失敗所可能造成的政治危害;為了確保中國民主轉型的成功,他願意在這個問題上從絕對的自由主義立場退讓一步,放棄全民分股的主張,轉而支持國民福利基金接管國有資產。

質疑之三:「人頭福利」是否會滋生懶漢?

答:沒有「人頭福利」,懶漢仍然是懶漢,君不見身強力壯的乞丐?有了「人頭福利」,尤其在其他福利制度進一步完善之後,人們對行乞行為的態度也許會大為轉變,乞丐數量很可能大為減少,而且不法乞丐殘害兒童以騙取同情的現象很可能得以杜絕。

質疑之四:國民福利基金在小國也許容易操作,在中國這樣的大國是否難以操作?

答:在大國自然難度更大,但是,在不義之財清查問題和國有企業歸屬問題沒有更好的解決方案的情況下,國民福利基金這一方案值得一試!尤其在轉型期間,國民福利基金所起到的緩衝作用是極其有益的。待到清查不義之財這一歷史任務完成之後,如果國民福利基金運轉不暢,那麼還有機會改為全民分股。但是,如果一開始就進行全民分股,以後就沒有回頭路可走了。

所以,國民福利基金至少可以成為轉型期間的解決方案。如果長期運轉良好,國民福利基金將為民生提供持久的保障。