《黃花崗雜誌》第四十八期正體版 / 簡體版

 

遏制大陸“央企公害”還需地方自治

 

蕭齋

 

2014410日,蘭州市發生自來水苯污染嚴重超標事件,事故源自當地的央企中石油的石化管道的滲漏,油污流入自流溝,導致水體污染。這又是一起央企禍害當地環境的事件。實際上,近年來央企在中國各地造成的環境問題屢屢發生,已經同拆遷、自然灾害一樣成爲當地的“公害”之一,筆者姑且稱之“央企公害”。

近年來,中國地方經濟發展一個值得關注的現象就是體量巨大的中字頭的“央企”對地方經濟投資的程度在逐漸加大,由此誘發的環境問題、拆遷問題等惡性事件也在進一步升級。從蘭州市中石油企業污染水源到廣東茂名PX項目民衆抗爭,從內蒙牧民抗爭央企煤業巨頭濫墾草原到海南樂東鶯歌海鎮數萬民衆抗議華能建設熱電廠,從大連灣石油污染嚴重禍及當地生態到青島原油管綫爆炸傷亡超百,不難看出央企這頭“巨獸”以投資地方名義掠奪地方資源、以低成本(甚至無成本)污染地方代價來獲得超額利潤已成常態。如果說以往中共政府對百姓的禍害主要集中在惡意徵稅、强拆房屋、侵占土地上,現在更加多了一種方式,以央企、或以國家的名義來低成本占用地方環境資源、掠奪地方的方式來侵占百姓合法權益。筆者認爲,遏制央企這頭巨獸的禍害的主要途徑應采取地方自治來緩解。

多數民主國家都采取地方自治

在西方民主憲政國家,絕大多數中央(聯邦)與地方的關係是地方自治的關係。地方政府只需讓渡軍事和外交權力給中央(聯邦),其他在經濟、文化、治理、選舉上均采取完全的地方自治。不僅州或省的地方最高官員由各級的市民選舉,連市、縣的長官也有當地選民推選。州、市、縣議會實施地方治理,制定符合本地區發展的經濟政策和稅收制度,幷對選民負責。

實施地方自治的好處自不待言。首先,可以根據不同的地方資源禀賦來决定本地區的發展模式,制定不同的産業特色和稅收政策來吸引對外投資,力求對外投資最大程度上的帶動本地就業,促進地方經濟增長,保護地方環境。其次,從提供公共服務角度看,地方政府具有信息優勢,比中央政府更清楚當地民衆的需求。而且,市場經濟是分散决策,計劃經濟則是集中决策,計劃經濟對應著單一制,市場經濟要求中央分權和地方自治。由於地方官員都有當地選民推舉,官員不受中央或聯邦政府的任命,由於地方官員受到地方民衆選票制約,制定經濟政策或引進産業項目時,必須綜合考慮項目對本地區經濟增長、就業、稅收和環境帶來的影響,會最大程度上謹慎决策。最後,地方自治最大好處是民選官員上項目、推動經濟發展時能够最大程度的尊重民意,同時避免了那種不是本地官員的任期行爲短期化而竭澤而漁的榨取地方資源和環境的弊端。換言之,地方自治的好處是本地人選出最能代表本地人利益的官員,最大限度的爲本地人謀取利益。故而現代政治制度中的聯邦制,一方面在國家層面照顧地方平衡,議員的選舉,由地方進行;而在管理之上,完全由地方自由選舉安排。這乃是充分尊重與符合地方利益的制度安排。

在此需要說明的是,中國古代儘管實施的高度的統一中央集權制,但幷非沒有地方自治的傳統。從中國歷史傳統看,歷來是“皇權不下縣”,而地方上更多是“鄉紳治理”,更多吸收民間的治理資源。歷史上地方自治的模式依然在民國期間還發揮著作用。例如,儘管縣長由上級任命,但地主、地方開明紳士及鄉規、鄉俗制約對地方的管理不可忽視。儘管縣官是主要的行政首腦,但執政時依然要受到地方開明紳士捐錢納糧、規勸百姓的支持。多數農村地方依然采取無爲而治的管理模式就說明了此點。

中共高度集權下對地方剝削更爲嚴苛

自從1949年中共建政開始,就模仿蘇聯實施高度統一的集權體制,硬生生將中國古代2000年的“王權止於縣政”的傳統破壞殆盡,黨組織深入到農村基層,進行敲骨吸髓的納糧。中共在建政前就在所謂“解放區”大肆殺戮地主,到了建政後,更是以“土改”和“消滅剝削階級”的名義虐殺和劫掠了數百萬紳士地主,整個消滅了鄉村士紳階層,完全鏟除了傳統地方自治的土壤。而取而代之的,是以人民公社化、集體化的基層黨組織。實施人民公社制度,對基層民衆治理從中央到鄉村,黨組織層層實施堪比保甲制還嚴苛的控制。在城市經濟領域,把資本家的資源以“贖買的名義掠奪,將土地、礦山主要生産資料完全控制在政府手裡,使得整個神州大地完全被控制在共産專制的魔掌,成爲一個東方的“古拉格”。

這種制度可以使中共將一切資源都高度控制在一黨專制政府的手中。儘管大陸在1980年代以後逐步放鬆了經濟領域管制,有條件的開始了向市場經濟過渡,但政治體制絲毫沒有做出任何方面的鬆動,從1990年代末期開始還有控制增强的趨勢。這不僅體現在意識形態方面,言論方面大爲收緊。在經濟領域,政府也以各種名義不斷壓縮民營企業的生存空間,“國進民退”而隨著社會壟斷程度的加深,中共以“國企改革”及“維護經濟安全”等名義,對民衆的剝削也逐漸升級。通過近年來透視央企的種種行爲我們不難發現,擁有政治、經濟、金融等多重資源背景下的央企對地方的剝奪也逐步升級,幾乎能做到贏家通吃。圈地、開礦、霸占海岸資源、低成本的布局高污染重化工企業,而缺乏地方自治下的民衆,往往成爲這種央企之禍的主要受害者。

特殊的政治體制决定“央企之禍”

透過近年來央企在全國各地爲所欲爲的經濟擴張我們不難發現,中共這種特殊的政治體制以及缺乏地方自治的法理上的保護,是造成當前央企頻頻禍害地方、幷對給環境造成巨大的環境負效應無動於衷的總根源。

中國是單一制國家,由於諸多複雜的原因,中央與地方的關係是扭曲的,目標幷不一致。中央集權的體制下,地方官員由中央任命,不可能對地方政府負責,這必然導致巨大的道德風險。由於沒有地方自治,由中央指派的省級官員與央企有著千絲萬縷的聯繫。而且,央企帶來的巨大的投資很容易給地方官員以尋租和謀私的機會。最重要的是,由中央指派的地方官員任期存在著短期化,在“有權不用,過期作廢”的思維影響下,地方官員很容易與央企合謀,以中央投資的名義對地方進行掠奪。

而即便是官員有抵觸,但央企挾中央權威和任命制也容易讓地方官員乖乖就範。從法理上說,央企一個動輒數十億、上百億的石化(或電廠礦山)落戶地方,若是在西方民主社會,肯定會徵求當地公衆討論,充分權衡帶來的正負效應之後,提交地方議會審議通過後方能上馬。而在中共高度集權體制下的央企對地方投資,往往是秘密决策、暗箱操作,等到公衆獲知時,往往已經造成既成事實。而且,對於項目的拆遷、公衆的安置方面,也往往是動用一批酷吏以霹靂手段解决問題,這從廣東汕尾電廠衝突、海南樂東建電廠引發民衆抗暴表現得尤爲突出。

不僅如此,央企在地方采取低成本竭澤而漁的污染當地環境,謀取巨額利潤,而破壞環境帶來的負面影響往往有當地百姓承擔。例如,2005年中石油對松花江造成大面積水源污染,2010年,中石油上萬噸原油污染大連灣,但最後的結局都是不了了之,官方對中石油的地方的索賠也語焉不詳。這種中央集權對地方的禍害由此可見一斑。

結論:在中共一黨專制中央集權體制下,央企往往充當了以投資名義掠奪地方的新載體。沒有地方自治的權力,很難遏制主央企之公害。而不推翻中共統治,央企之公害也是無解。地方無法自行建設地方的福利,這才是中國現實政治中的最大荒誕之處。