《黃花崗雜誌》第四十八期正體版 / 簡體版

 

政局安定/政府效能/清廉腐化

內閣制總統制超級比一比

                                                                                                         

         林濁水

 

編者按:中華民國自由地區歷次修憲後,憲政體制已由中華民國憲法原文的內閣制(即議會制)改為總統優越式的半總統制。臺灣社會已經意識到現行憲政體制的問題(例如本文末尾援引的民調數據顯示臺灣人民超過2/3支持內閣制);這一事實,以及政治學界對內閣制優越性的普遍共識,對華人世界有極其重要的意義:一方面,中國大陸人民在民主轉型過程中有必要擦亮眼睛,不要選擇在美國之外幾乎處處失敗的美式總統制,而應當選擇內閣制,最好直接走上中華民國憲法1946年原文的內閣制軌道;另一方面,作為民進黨理論家的林濁水先生宣傳內閣制固然有為臺獨立憲的目的,但林濁水先生這樣的有識之士不妨逆向思考:回歸中華民國憲法原文的內閣制,難道不是更佳的選擇嗎?當然,臺灣在半總統制軌道上行進二十餘年,也許已經積重難返,但我們還有一個根本性的破局之策:中國大陸民主化之後,兩岸統一為大中華民國!

 

公民社會的學者、學生都說臺灣的憲政體制出了問題,不但不能解決政治僵局,反而成為亂源,非憲改不可了,這主張,依據民意調查民眾是壓倒性多數支持的;但是馬政府一口咬定我們要的是「行憲」,不是憲改。換句話說,他認為由於在野黨和王金平甚至整個國會都不行憲,只有他一個人在行憲,獨木難撐所以政局會亂。他這講法在政、學界自然都有人呼應,甚至綠營也有人有同樣結論,只不過理由大有不同而已—那就是不行憲的不是在野黨、王金平而是馬總統。

「行憲論者」雖然少數,卻掌控修憲大權,於是進入國會議程的憲改就只能是廢除考監兩院這種枝節問題,涉及總統權責,行政立法關係的改造都只能在公民社會中繼續發酵。

行憲論又是「政治文化論」,核心論點是,民主上不上軌道是政治文化問題,不是體制問題,只要政治文化好,不管是總統制、內閣制、甚至雙首長制都OK,只要政治文化差勁,不管是總統制、內閣制或任何再好的體制都沒有用。

是這樣嗎?

過去討論憲政體制的大概就都在總統制內閣制之間打轉,但是在全球第三波民主中,大家發現,這些新的民主化國家,選擇半總統制或者我們叫雙首長制的反而特別多,吳玉山教授把他們區分為準內閣制、半總統換軌制、半總統分權妥協制、半總統總統優越制四類,我們可以依和內閣制或總統制的接近程度排成這樣的光譜:

內閣制PL

準內閣制QP

半總統換軌制ALT

半總統分權妥協制COM

半總統總統優越制PS

總統制PZ

 

世界銀行近幾年對世界各國的政治穩定、政府效能、貪汙控制每年都做了評鑑,如果我們拿2012公布的結果來和光譜中的六類比對,我們將發現三個評價項目,準內閣制和內閣制的成績全都最好,混合制其次,總統制非常差,政治穩定一項只有智利一國入榜,政府效能只有美國入榜,而且都在10%中的末段,而貪汙控制則總統制居然掛零!至於和臺灣一樣的「半總統總統優越制」在三項評價中居然沒有一樣入榜,慘不忍睹。

圖一

┌────────┬────────┬────────┐

│  政治穩定   │  政府效能   │  貪污控制  

│  10%國家  │  10%國家  │  10%國家  │

├─────┬──┼─────┬──┼─────┬──┤

│丹麥   │PL │芬蘭   │QP │格林蘭  │PL │

│新西蘭  │PL │新加坡  │ND │安圭拉島 │PL │

│瑞典   │PL │丹麥   │PL │澤西島  │PL │

│挪威   │PL │瑞典   │PL │列支敦士登│PL │

│芬蘭   │QP │挪威   │PL │瑞士   │PL │

├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤

│瑞士   │COM │瑞士   │COM │芬蘭   │QP │

│新加坡  │ND │香港   │ND │新西蘭  │PL │

│荷蘭   │PL │荷蘭   │PL │新加坡  │ND │

│盧森堡  │PL │新西蘭  │PL │盧森堡  │PL │

│澳大利亞 │PL │列支敦士登│PL │奧地利  │QP │

├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤

│加拿大  │PL │加拿大  │PL │安道爾  │PL │

│冰島   │QP │盧森堡  │PL │吉里巴斯 │PL │

│列支敦士登│PL │澳大利亞 │PL │吐瓦魯  │PL │

│德國   │PL │比利時  │PL │挪威   │PL │

│香港   │ND │德國   │PL │阿魯巴  │PL │

├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤

│巴巴多斯 │PL │奧地利  │QP │冰島   │QP │

│英國   │PL │愛爾蘭  │QP │達卡   │ND │

│日本   │PL │英國   │PL │巴巴多斯 │PL │

│智利   │PZ │安道爾  │PL │萬那杜  │PL │

│比利時  │PL │安圭拉島 │PL │巴哈馬  │PL │

├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤

│愛爾蘭  │QP │美國   │PZ │荷蘭   │PL │

│冰島   │ALT │冰島   │QP │瑞典   │PL │

├─────┴──┼─────┴──┼─────┴──┤

│共22國     │共22國     │共22國     │

│        │        │        │

│內閣制14國   │內閣制14國   │內閣制16國   │

│偏內閣制3   │偏內閣制4   │偏內閣制3   │

│換軌制1    │        │        │

│權力分享國1  │權力分享國1  │權力分享國1  │

│總統制1    │總統制1    │        │

│非民主國家2  │非民主國家2  │非民主國家2  │

└────────┴────────┴────────┘

 

看了這統計,「政治文化論」最典型內反應是,內閣制是西方傳統,西方國家只有美國是總統制,被民主先進的西方國家採用,才偶然地造成內閣制優於總統制的現象。

是嗎?那麼我們就拿在第三波民主化浪潮中才進行民主實驗的37個國家來看看吧。

圖二 政治穩定度

┌─────┬─┬─┬─────────────────┐

│國名   │政│排│      中央政府體制      │

│     │治│名├──┬──┬──┬──┬──┬──┤

│     │穩│ │內 │准 │半 │半分│半總│總 │

│     │定│ │閣 │內 │總 │總權│總統│統 │

│     │度│ │制 │閣 │統換│統妥│統優│制 │

│     │分│ │  │制 │ 軌│ 協│ 越│  │

│     │數│ │  │  │ 制│ 制│ 制│  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│斯洛伐克 │87 1│  │★ │  │  │  │  │

│捷克   │84 2│★ │  │  │  │  │  │

│波蘭   │83 3│  │★ │  │  │  │  │

│斯洛維尼亞│76 4│  │★ │  │  │  │  │

│葡萄牙  │70 5│  │★ │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│立陶宛  │70 5│  │★ │  │  │  │  │

│匈牙利  │69 7│★ │  │  │  │  │  │

│愛沙尼亞 │65 8│★ │  │  │  │  │  │

│克羅埃西亞│64 9│  │  │★ │  │  │  │

│拉脫維亞 │6110│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│蒙古   │6110│  │  │★ │  │  │  │

│智利   │5912│  │  │  │  │  │★ │

│保加利亞 │5813│  │★ │  │  │  │  │

│韓國   │5214│  │  │  │  │  │★ │

│亞美尼亞 │5115│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│羅馬尼亞 │4916│  │  │  │★ │  │  │

│巴西   │4817│  │  │  │  │  │★ │

│阿根廷  │4817│  │  │  │  │  │★ │

│摩爾多瓦 │4619│★ │  │  │  │  │  │

│馬來西亞 │4520│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│南非   │4421│★ │  │  │  │  │  │

│西班牙  │4322│★ │  │  │  │  │  │

│烏克蘭  │4223│  │  │★ │  │  │  │

│阿爾巴尼亞│4024│★ │  │  │  │  │  │

│希腊   │3825│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│哈薩克  │3626│  │  │  │  │★ │  │

│馬其頓  │3327│  │  │★ │  │  │  │

│波士尼亞 │2928│  │  │  │★ │  │  │

│烏孜別克 │2928│  │  │  │  │★ │  │

│印尼   │2730│  │  │  │  │  │★ │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│喬治亞  │2531│  │  │  │  │★ │  │

│墨西哥  │2432│  │  │  │  │  │★ │

│亞塞拜然 │2432│  │  │  │  │★ │  │

│俄羅斯  │2134│  │  │  │  │★ │  │

│吉爾吉斯 │1935│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│菲律賓  │1536│  │  │  │  │  │★ │

│塔吉克  │1437│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│計    │ │ │ 9 │ 5 │ 4 │ 2 │ 8 │ 9 │

│前10名  │ │ │ 4 │ 5 │ 2 │ 0 │ 0 │ 0 │

│後10名  │ │ │ 0 │ 0 │ 0 │ 1 │ 6 │ 3 │

└─────┴─┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

 

圖三 政府效能

┌─────┬─┬─┬─────────────────┐

│國名   │政│排│      中央政府體制      │

│     │府│名├──┬──┬──┬──┬──┬──┤

│     │效│ │內 │准 │半 │半分│半總│總 │

│     │能│ │閣 │內 │總 │總權│總統│統 │

│     │度│ │制 │閣 │統換│統妥│統優│制 │

│     │分│ │  │制 │ 軌│ 協│ 越│  │

│     │數│ │  │  │ 制│ 制│ 制│  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│智利   │87 1│  │  │  │  │  │★ │

│韓國   │84 2│  │  │  │  │  │★ │

│西班牙  │82 3│★ │  │  │  │  │  │

│葡萄牙  │81 4│  │★ │  │  │  │  │

│斯洛維尼亞│81 4│  │★ │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│馬來西亞 │80 6│★ │  │  │  │  │  │

│愛沙尼亞 │78 7│★ │  │  │  │  │  │

│捷克   │77 8│★ │  │  │  │  │  │

│拉脫維亞 │75 9│★ │  │  │  │  │  │

│立陶宛  │7410│  │★ │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│斯洛伐克 │7410│  │★ │  │  │  │  │

│克羅埃西亞│7212│  │  │★ │  │  │  │

│波蘭   │7212│  │★ │  │  │  │  │

│匈牙利  │7114│★ │  │  │  │  │  │

│喬治亞  │7015│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│南非   │6416│★ │  │  │  │  │  │

│墨西哥  │6317│  │  │  │  │  │★ │

│希腊   │6218│★ │  │  │  │  │  │

│保加利亞 │6019│  │★ │  │  │  │  │

│菲律賓  │5820│  │  │  │  │  │★ │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│亞美尼亞 │5521│  │  │  │  │★ │  │

│馬其頓  │5222│  │  │★ │  │  │  │

│巴西   │5023│  │  │  │  │  │★ │

│阿根廷  │4524│  │  │  │  │  │★ │

│阿爾巴尼亞│4524│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│羅馬尼亞 │4426│  │  │  │★ │  │  │

│印尼   │4426│  │  │  │  │  │★ │

│俄羅斯  │4128│  │  │  │  │★ │  │

│哈薩克  │4029│  │  │  │  │★ │  │

│波士尼亞 │3930│  │  │  │★ │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│摩爾多瓦 │3431│★ │  │  │  │  │  │

│烏克蘭  │3232│  │  │★ │  │  │  │

│蒙古   │3133│  │  │★ │  │  │  │

│吉爾吉斯 │2934│  │  │  │  │★ │  │

│亞塞拜然 │2435│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│塔吉克  │1836│  │  │  │  │★ │  │

│烏孜別克 │1737│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│計    │ │ │ 9 │ 5 │ 4 │ 2 │ 8 │ 9 │

│前10名  │ │ │ 5 │ 4 │ 2 │ 0 │ 0 │ 2 │

│後10名  │ │ │ 0 │ 0 │ 0 │ 1 │ 7 │ 0 │

└─────┴─┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

 

圖四 貪汙控制

┌─────┬─┬─┬─────────────────┐

│國名   │貪│排│      中央政府體制      │

│     │汙│名├──┬──┬──┬──┬──┬──┤

│     │控│ │內 │准 │半 │半分│半總│總 │

│     │制│ │閣 │內 │總 │總權│總統│統 │

│     │度│ │制 │閣 │統換│統妥│統優│制 │

│     │分│ │  │制 │ 軌│ 協│ 越│  │

│     │數│ │  │  │ 制│ 制│ 制│  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│智利   │91 1│  │  │  │  │  │★ │

│西班牙  │82 2│★ │  │  │  │  │  │

│愛沙尼亞 │80 3│★ │  │  │  │  │  │

│葡萄牙  │78 4│  │★ │  │  │  │  │

│斯洛維尼亞│75 5│  │★ │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│波蘭   │72 6│  │★ │  │  │  │  │

│韓國   │70 7│  │  │  │  │  │★ │

│立陶宛  │66 8│  │★ │  │  │  │  │

│馬來西亞 │66 8│★ │  │  │  │  │  │

│匈牙利  │6510│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│捷克   │6411│★ │  │  │  │  │  │

│喬治亞  │6411│  │  │  │  │★ │  │

│拉脫維亞 │6313│★ │  │  │  │  │  │

│斯洛伐克 │6014│  │★ │  │  │  │  │

│馬其頓  │5915│  │  │★ │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│克羅埃西亞│5716│  │  │★ │  │  │  │

│巴西   │5617│  │  │  │  │  │★ │

│南非   │5418│★ │  │  │  │  │  │

│保加利亞 │5219│  │★ │  │  │  │  │

│希腊   │5120│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│羅馬尼亞 │5120│  │  │  │★ │  │  │

│波士尼亞 │4922│  │  │  │★ │  │  │

│墨西哥  │4323│  │  │  │  │  │★ │

│阿根廷  │3924│  │  │  │  │  │★ │

│蒙古   │3825│  │  │★ │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│亞美尼亞 │3726│  │  │  │  │★ │  │

│摩爾多瓦 │3327│★ │  │  │  │  │  │

│菲律賓  │3327│  │  │  │  │  │★ │

│印尼   │2929│  │  │  │  │  │★ │

│阿爾巴尼亞│2730│★ │  │  │  │  │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│哈薩克  │2131│  │  │  │  │★ │  │

│烏克蘭  │1632│  │  │  │  │★ │  │

│俄羅斯  │1632│  │  │  │  │★ │  │

│吉爾吉斯 │1334│  │  │  │  │★ │  │

│亞塞拜然 │1334│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│塔吉克  │1036│  │  │  │  │★ │  │

│烏孜別克 │ 937│  │  │  │  │★ │  │

├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│計    │ │ │ 9 │ 5 │ 4 │ 2 │ 9 │ 8 │

│前10名  │ │ │ 4 │ 4 │  │  │  │ 2 │

│後10名  │ │ │ 1 │ 0 │ 0 │ 0 │ 8 │ 2 │

└─────┴─┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

37國中純內閣制9國,半總統制最多,有20國,其中,準內閣制6國,半總統換軌制3國,半總統分權妥協制1國,半總統總統優越制9國,然後是總統制8國。

傾向內閣制的14國,傾向總統制的17國,後者明顯比前者多,但是三項評價中,前10名竟幾乎全被前者囊括,而後10名則被後者包辦。最值得注意的是最糟的體制是半總統總統優越制,共9國,但在三項評價中最後10名幾乎被這種體制佔光了,真是可怕,而半總統總統優越制正是臺灣的體制!

另外,這三項評價也說明了,所謂無論純總統制或純內閣制都比半總統制好的論點並不正確。半總統制中的半總統總統優越制的確最糟,但是半總統制中的準內閣制甚至比內閣制更好,總統制中的換軌制的穩定度和清廉度也不差,只是效能不夠理想。至於純總統制,穩定度不夠理想,但效能不錯,清廉方面既有好的,也有中等的,和壞的,沒有明顯的優劣。

這些比較,的確,任何體制的確都比臺灣現在的「半總統總統優越制」好非常多,但是,如果要改成純總統制只能說是取法乎中,內閣制或準內閣制才是取法乎上。民進黨民調的結論,內閣制以69%大贏總統制14%,顯然一般民眾不是沒知識的,他們的看法和世界銀行評價的結論完全一致,可惜的是,權力中人反而看不清楚。

(摘自《美麗島電子報》,並鳴謝《民主論壇》將圖片整理為文字列表。少數字詞略有編輯,圖表中的少數歸類錯誤已作修正)