《黃花崗雜誌》第四十六期

 

 

當前中國社會變革探討      專題

 

 

 

關于當前農村合作社問題的討論

 

 

 

著名學者、廣東社科員資深研究員   史嘯虎

 

 

 

 

2007年頒行《農民專業合作社法》以來,儘管我們在思想理論和政策指導上還存有很多困惑和障礙,合作社在中國的發展還總算是走上了正確的道路。所謂正確道路就是指我們終於認識到,讓農民組建符合國際原則的合作社作為第一產業最佳也是唯一適合的經濟組織對於發展中國的農村經濟是多麼地重要。現在中國的合作社制度改革正處於一個關鍵階段,如何發展合作社將決定中國農村的未來。這裏有一些重要的理論與實踐問題需要厘清。為此,本文將從以下方面進行分析。

 

一、為什麼說建政初期合作化道路是錯誤的?

 

人們對合作社能否在中國三農問題的解決上發揮作用充滿了期待。但這些年在發展合作社時,很多農民對合作社充滿了誤解,有的地方農民甚至對合作社幾乎是談社色變。這是為什麼呢?因為在建政初期的合作化歷史上,意識形態的束縛和錯誤的政策指引,以社會主義集體化為目標的合作化對中國農業經濟發展的作用卻始終是負面的甚至是破壞性的。迄今,中國農村的合作社道路走得非常曲折。土地集體所有制使得國際通行的合作社原則在中國被扭曲得面目全非,中國特色的高級社和人民公社的錯誤實踐也嚴重地傷害了合作社在廣大農民心目中的名聲,以至於在人民公社瓦解後的很長一段時間內農民都不願意談論合作社。這真是一個令人感到辛酸和無奈的諷刺。為此我們有必要回顧一下這段歷史。

1950年土地改革後在我國形成了新的土地制度,即農民個人所有土地制度。這是一種新的土地制度,即區域內農民所有的土地相對均等化,原有大量存在的土地所有權與使用權(土地租賃耕作)分離的狀況也不復存在。此時的土地產權主體很明晰,土地的所有權和使用權高度統一,土地市場交易也沒有任何障礙。1954年憲法就將這種農民的土地個人所有制稱之為“個體勞動者所有制”並作為四大所有制之一加以保護(另外三種所有制是:國家所有制、合作社所有制以及資本家所有制)。這種土地制度在很大程度上解放了農村生產力,調動了廣大農民的生產積極性。比如,1952年農業總產值比1949年三年增長48.4%,平均每年增長幅度高達15%以上。

19499月,中國人民政治協商會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》用專門條款約定了合作社。其第三十八條規定,“關於合作社:鼓勵和扶助廣大勞動人民根據自願原則,發展合作事業。在城鎮中和鄉村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產合作社和運輸合作社,在工廠、機關和學校中應儘先組織消費合作社。”土改後的中國,也正是按照國際合作社原則發展合作社的最好時機。因為小農經濟條件下的土地農民個人所有制,它既具有私有產權的高效率和易流轉優勢,也有其本身存在的根本性缺陷:即單個農戶家庭的生產能力不足,無法利用大型農具和農用設施以及個體農民在農用生產資料和農產品購銷領域處於劣勢地位等。這時如果通過法律規範和政策指引,鼓勵農民按照國際合作社原則組建合作社,我國農村小康社會的發展以及農用土地有序集中以實現糧食耕作規模化經營是完全可以實現的。但遺憾的是,我們卻走上了一條完全與之南轅北轍的錯誤的合作化道路。這裏原因很多,但主要原因還是囿於烏托邦意識形態,過於迷戀前蘇聯搞的集體所有制及其經濟形式的所謂社會主義性質,從而對合作社的基本原則棄之如敝屣造成的。

比如,根據國際原則,合作社是一個經濟組織和獨立法人。因與一般公司不同,有的國家將合作社稱之為特殊法人,更多的國家則註冊為專門的合作社法人。社員只是出資參股,無須交出自己的土地所有權以換取合作社社員的身份。合作社也不擁有其社員的土地所有權。與公司一樣,合作社以自己的全部資產對其債務承擔有限責任。而當時我們號召並強迫農民參加的合作社,無論是1953年的農業生產合作社(即所謂初級社)還是1956年搞的高級農業生產合作社以及後來的人民公社,都無一例外地違背了這些原則。

在我國,所有這些初級或高級合作社都不是法人。它們既沒有註冊資金,也不計算投入產出等經濟效益,更無法定的產權主體和法律地位,但卻要求入社農民將他們所有的土地、牲畜、農具等生產資料甚至連土地上種植的樹木果苗等,都全部交給合作社,轉為面目不清的集體所有。初級社時期,農民以土地以及大牲畜和大農具等入股合作社,還可或折算現金或通過年終分紅獲得一定收益。這也叫土地報酬。這時的合作社資產還用股金方式體現出來,生產資料至少在表面和形式上還沒有完全轉為所謂的社會主義性質的集體所有制,只是農民的勞動方式改成了集體勞動,即由合作社集體統一經營農林牧副漁業,組織農民一起勞動幹活。當時初級社因此被稱作是“半社會主義性質”。

到了1956年搞高級社時情況又發生了變化:這時,原本屬於農民個人所有的土地被轉為合作社公有,取消了土地報酬(詳見《高級農業生產合作社示範章程》第十四條)。高級社內部實行分生產隊進行勞動管理,按勞分配。最初農民持有的合作社股金還能分紅,但沒多久,隨著集體化程度的提高,農民的合作社股金也不再存在了,雖然農民手裏都還拿著前不久入社時政府發給的合作社股金證和土改時發給的土地證。這就等於是政府只用一紙檔就單方面沒收了入社農民的土地資產。此後,農民便不再擁有土地財產權,也不再擁有按資分配的權利。農民從合作社獲得報酬的唯一途徑是勞動。不勞動者不得食。在無任何資產性或財產性收入時,勞動就成了農民唯一的謀生方式。這樣一來,集體化後的土地資產徹底變成了土地資源,而農民個人所有的土地等農用資產在轉為產權主體不明的所謂集體所有後,其原本具有的市場價值也一併消失了。但這時仍允許社員家庭有少量的自留地,還規定“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。”(同上,第十六條)

由於土地等主要生產資料通過一些政策檔全部轉變成勞動群眾集體所有制了,加上又開始集體統一經營和勞動,於是,那些高級農業生產合作社便被稱作是完全社會主義性質的。這樣,1954年憲法約定的“個體勞動者所有制”以及“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”等憲法條款在1956年執政黨強力推行社會主義高級農業生產合作社之後便淪為一紙空文。與之一同隨風而去的還有中國憲法的權威和執政黨的信用。

 

195312月中共中央《關於發展農業生產合作社的決議》提出了農業合作化運動的方向是要“有計劃地逐步地完成改造小農經濟的工作,使農業在社會主義工業的領導下,配合著社會主義工業化的發展,而勝利地過渡到全國的社會主義時代”。與此同時,中央還推出了以固定價格徵購農副產品的統購統銷制度。緊接著,1955年又先後推行戶口登記制度和市鎮糧食定量供應制度。到了1956年,所謂的取消土地報酬的完全社會主義性質的高級社制度也開始強力頒行。至此,我國的工農業產品剪刀差和城鄉二元結構的制度基礎最終被確立了。之後幾十年,農業被工業綁架,農民的土地被收歸集體所有,原本絕大多數是自耕農的農民被迫成為了近似于現代井田制下的永久性農奴,農村則成為城市的附庸。世界獨有的中國的所謂“三農”,即“農村真窮,農民真苦,農業真危險” 問題,就此出現。

儘管如此,但由於當時主政者烏托邦意識形態的狂熱,高級社所體現出來的這種所謂完全社會主義的集體所有制沒有進行多久又被認為是落後的了。在高級合作社推行僅兩年後的19588月,中共中央又乘勝推出了《關於在農村建立人民公社問題的決議》。從這個決議可以看出,僅僅是社會主義性質的土地集體所有制已經遠不能滿足當時決策者想儘快過渡到所謂社會主義最高層次共產主義的迫切要求了。該決議認為,“建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社,是指導農民加速社會主義建設,提前建成社會主義並逐步過渡到共產主義所必須採取的基本方針。”並說,“在經濟上、政治上、思想上基本上戰勝了資本主義道路之後,發展了空前規模的農田基本建設,創造了可以基本上免除水旱災害、使農業生產比較穩定發展的新的基礎,在克服右傾保守思想,打破了農業技術措施的常規之後,出現了農業生產飛躍發展的形勢,農產品產量成倍、幾倍、十幾倍、幾十倍地增長,更加促進了人們的思想解放。”虛假的農業成績和抽象的意識形態終於模糊並縮小了人們理想與現實之間的距離,而對精神力量的盲目崇拜則將自己陷入浮誇而狂熱的旋渦中而難以自拔。

中共最初興辦人民公社的設想是將其辦成“既有農業合作又有工業合作基層組織單位”(詳見《紅旗》195871日社論《全新的社會,全新人》),但後來隨著共產風興起又最終變成了一種“黨政軍民學”和“工農商學兵”相結合的“政社合一”的一體化的怪異組織。土地集體所有制下人民公社的出現給國人,尤其是農民,帶去了極其深重的災難。三年大饑荒餓死了至少三千萬人,其中絕大多數是農民。美夢破滅後的1961年,中央頒發《農村人民公社工作條例(草案)》,收縮人民公社共產主義所有制的極左實驗,退而實行生產資料“三級所有、隊為基礎”制度,以圖在農業廢墟上恢復和發展農業。儘管如此,人民公社還是在中國頑強存在了二十多年。而這期間,我國農村和農業進入一個大衰退期,直到大包乾推行及人民公社瓦解。鑒於人民公社這種組織太過荒誕和錯謬,與國際合作社原則相距甚遠,除了一個“社”字外沒有任何可比性,本文將不再對其進行對比分析。

由上可見,上世紀五十年代,中共推行合作化,無論是發展農業生產合作社還是發展高級農業生產合作社,都只是一種手段,目的只是為了建立所謂集體所有制和全民所有制並將其作為通往烏托邦共產主義的橋樑,並非想以合作社這種第一產業最佳的經濟組織形式發展農業和農村經濟以給農民帶去富裕和幸福。以上分析確實很嚴酷,筆者寫作時都感到脊背有點發冷,但歷史就是如此。也許土改初期農民自發組織起來搞互助組可以除外吧?

但是,所謂的集體所有制卻是一種只有法律名稱卻既沒有法律主體地位也無產權主體的產權制度。也就是說,這個集體所有制的載體在長達半個多世紀的時間裏,除了一個“生產資料三級所有、隊為基礎”政策表述外,究竟是什麼?是經濟組織還是什麼其他類型的組織?或者說它是或不是法人?這些土地生產資料是資產還是資源?誰也不知道。我們只知道用政策檔要求農民加入合作社並將農民的土地劃歸合作社集體所有,但這個合作社卻不是一個法人,它沒有自己的資產評估,也沒有自己的註冊資本,更無須承擔向當初以自己所有的土地參股入社農民支付任何土地報酬的任何法律責任。這種制度的錯誤性一目了然。

遺憾的是,迄今我們對農村土地集體所有制弊端的認識並沒有發生根本性的變化。我們仍在幾乎所有的政策檔和法律條文中將其視作社會主義的標誌性制度加以堅持。結果,這個奇怪的所有制形式在人民公社瓦解三十年後還在束縛著我國農村社會和農業現代化的發展,造成了嚴重的城鄉差距和貧富差距。應該說,這種情況無論如何也不應該再繼續下去了。

 

二,為什麼要按照國際合作社原則組建合作社?

 

與公司一樣,合作社也有其自身的組織和經營原則。合作社是指根據互助合作原則建立的、面向其社員提供服務的非營利企業形式。合作社是自治組織,它獨立於政府,也與公司性企業不同。合作社這種經濟組織形式適合所有那些希望通過人們的自治互助而降低獲取服務成本的人。根據這些原則特性,如果說第二第三產業即工商業的最佳經濟組織形式是公司的話,那麼第一產業農業的從業者,也即農民的最佳經濟組織形式也就是合作社了。這是因為,第一產業農業的生產經營週期較長,易受制于自然因素,經營風險較大,人們需要聯合起來,通過自治互助方式獲取更多生產要素以降低經營成本和風險。這也是為何世界各國第一產業農業的經濟組織形式多為合作社而非公司的主要原因。這是一個市場經濟的常識。各國政府和農民早已認識到這一點。而在我國,無論官民,對合作社及其原則的認識與實踐均尚待普及。

在土地集體所有制條件下,農村合作社的發展受到嚴重制約。國際合作社的很多基本原則也得不到很好的貫徹落實。這在我國的農村供銷合作社和農村信用合作社問題上體現得最為明顯。比如,按照國際合作社的基本原則,合作社資產應主要來源於社員入股的股金和經營積累,而且這些經營積累也應該按照入股社員股金比例屬於這些合作社社員股東所有。這也是合作社社員的起碼的股東權益。現在哪個公司不是這樣做的?可是,我國的農村供銷合作社和農村信用社長期以來卻不是這樣。不僅如此,這兩個打著合作社旗號的經濟組織即便在其最根本的所有制性質上也是一變再變,從來都與真正的合作社毫無關係。這也使得國際通的合作社原則在中國遭到了制度性歪曲和破壞。下面以農村供銷合作社為例進行分析,因為從這個分析可以清楚地看到合作社在中國發展的困境:

農村供銷社最初叫中華全國合作社聯合總社,1953年搞農業社會主義改造後,經中共中央下文改組更名為中華全國供銷合作總社。與當時在農村基層推行的農業生產合作社不同,中國的供銷合作社是自上而下,即從中央層面向下推行並按行政區劃組建,一直到最基層的鄉鎮。所有供銷社領導人都是中共組織部門任命的。但也有與推行農業生產合作社一樣的地方,那就是政府發文要求區內農民出資購股。為此也吸收了為數不少的合作社股金,頭幾年也分紅。但在1956年發展高級社後,供銷社也被單方面轉為了產權不清的集體所有制,社員股金雖被承認,但分紅不再。1958年搞人民公社,此時供銷社卻又被轉為全民所有制企業,農民社員股金也在不打招呼的情況下被強制轉為全民所有被國家沒收。1958年“大躍進”時期,中央又決定把縣以上供銷合作社與國營商業合併,基層供銷社則下放給人民公社;中華全國供銷合作總社與中華人民共和國城市服務部合併成立中華人民共和國第二商業部。此時,供銷合作社連同其農民的股金一同消失了。

僅就以上所列的這一段所有制形式顛三倒四的折騰史即可看出,中國的農村供銷合作社,包括所謂農村信用合作社與國際通行原則下那種真正的合作社除了名稱一樣外,其他幾乎毫無共同之處。但是,它們卻都冠之以合作社大名,而且遍佈全國,並在公權支持下全面壟斷了農副產品和農用生產資料的購銷市場。由此可見,我國的供銷合作社其實與農村初級社和高級社一樣,從組建之初起就沒有也不會按照國際合作社原則去為農民謀福祉的。在農村全面組建和佈局這樣的國家壟斷經濟組織的真正目的就是為了所謂農業社會主義改造,也就是說為中共的政治目標服務的。

大饑荒後,荒誕的人民公社制度被迫進行了調整,此時供銷社以及與其情況差不多的信用社的所有制性質也無奈從全民所有制退回到集體所有制去。其實,這種退回只是上面發文確認,農民股金依然沒有任何股息,也不被承認,更沒有道歉。在執政黨看來,農民的合作社財產被政府沒收這一事實似乎從未發生過。而且即便發生過,也是理所當然的。當時,國家第二商業部雖然撤銷了,但中華供銷合作總社並沒有恢復。只保留基層供銷社以集體企業身份在那裏運營。所以說,供銷合作社和信用合作社這兩種打著合作社旗號經濟組織的所有制形式一會兒全民一會兒集體,其實都是在做意識形態文字遊戲,沒有任何實際意義。而廣大農民組建和參與合作社的積極性和合法權益則在此過程中遭到了根本上的蔑視和踐踏。

文革期間,中共九大後的左傾路線使得供銷社又一次被從集體所有制提升為全民所有制,成為十足的全民所有制企業。但是,當1982年人民公社垮臺時,供銷合作社和信用合作社就如同兒戲一般,再一次從中央文件上回歸了所謂集體所有制。但這之後,隨著農村大包乾興起,農村部分農副產品和農用生產資料開始被允許流通搞活,個體工商戶開始出現並發展起來,農副產品和農用生產資料的流通市場開始發育。而這時的供銷社則隨著農村市場經濟的發展,則處於一種市場化運營的自然狀態中。雖缺乏國家政策的指導,但因握有資源及流通渠道優勢,供銷社在市場化競爭中活得也很滋潤。這時候,如果我們能引入國際通行的合作社原則對供銷合作社和信用合作社及時加以引導和改革,那時我國農村合作社經濟必將得到很大的發展。但遺憾的是,1995年中共中央和國務院頒發了《關於深化供銷合作社改革的決定》,在決定恢復成立官辦的中華全國供銷合作總社的同時,卻提出了一整套依舊違背國際通行合作社原則的政策,致使農村供銷合作社又一次走回官辦老路上去了。

上世紀八十年代初,在供銷社恢復集體所有制後,很多基層供銷社因極度缺乏資金,國家也沒錢給予必要的投資,於是這兩家經濟組織便開始向農民開放股份,收取農民股金以充實自己的資本金。這是繼五十年代初供銷社向農民開放吸收股金後第二次向農民開放。這本是一次非常有益的改革嘗試。雖然沒有得到中央政策的公開許可,但在各地政府默許下,全國各地基層供銷社加大吸收社員股金的力度,很快就使社員股金形成了一定的規模,對當時基層供銷合作社的生存和發展起到了極大的促進作用。

據不完全統計,到上世紀九十年代初,全國供銷社共吸收個人股金近300億元,主要集中在廣西、廣東、浙江、江蘇、山東、河南、重慶、四川和湖南等省市,安徽省較少。供銷社吸收農民股金最多的是廣西,達34億元。在所有這些個人股金中,農民認購的股金占一半以上,而供銷社職工和城鎮居民的購股的股金則各約占20%。要知道,當時全國各地的供銷社幾乎都是窮得叮噹響,再加上各自為政,分散經營,日子非常難過。我沒有查到國家層面統計發佈的當時供銷社總資產資料,但據估算也不會多哪里去,頂多不過數百億元吧。這就是說,到上世紀九十年代初期,包括農民在內的那近300億元人民幣的農村個人股金可能已經占到了農村供銷社資本金的一半或以上了。由此可見,當時是一個多麼難得的將供銷合作社官辦體制改革成為民間經濟組織的好機會啊!

其實,當時中央似乎也曾意識到這個問題。比如,1985年的中央一號檔就說,要“按照自願互利原則和商品經濟要求,積極發展和完善農村合作制。農村一切加工、供銷、科技等服務性事業,要國家、集體、個人一齊上,特別要支援以合作形式興辦。供銷合作社應該完全獨立核算,自負盈虧,自主經營,由群眾民主管理。”但是,同樣令人遺憾的是,這份一號檔之後,黨內發生了所謂的反對資產階級自由化和精神污染運動,進一步改革涉農經濟制度已成禁區。於是,中國改革的重點開始被轉向了未曾有過改革的城市國有企業。中央也不再頒發有關農村改革一號文件了。自那以後近二十年時間,農村改革陷於停頓,“三農”問題日趨嚴重,而供銷社改革也就隨之半途而廢了。可筆者總是在想,如果當時我們能夠按照國際合作社通行原則對農村供銷合作社和農村信用社的官辦體制進行民營化改革,使之轉變成為一個完全由農民入股組建並由農民自我服務且完全民間的合作經濟組織,對中國農村經濟而言,那該多好?

可是,當1995227日中共中央和國務院聯合發佈了《關於深化供銷合作社改革的決定》後,原本很有希望的供銷社改革卻進入了一個誤區。比如,該《決定》提出,要“把供銷合作社真正辦成農民的合作經濟組織”,這是非常正確的一個原則意見。但讓人沒有想到的是,該決定隨後卻提出了與之改革目的完全相反的指導性意見。最大的問題就出在所謂的“三個堅持”上。這三個堅持是,“必須堅持供銷合作社集體所有制性質”,“必須堅持為農業、農村、農民提供綜合服務的辦社宗旨”以及“必須堅持自願、互利、民主、平等的合作制原則”。表面上看,這“三個堅持”似乎都是為農民著想,某些文字表述似乎也與國際合作社聯盟所宣傳的通行原則相符,但仔細分析,正是這“三個堅持”及其後面的指導性做法違背了國際合作社原則,從而使得供銷合作社的改革陷入了極大的困境。

比如第一個堅持,即“堅持供銷合作社的集體所有制性質”,就等於讓供銷社的資產處於一種權屬不清的狀態並與其社員無關了。按照國際合作社通行原則和各國法律,除社員股金外,合作社可以有共有財產,但這些財產法律上應該屬於該合作社社員按份共有,而非是屬於無法確定權屬的所謂集體所有制。何況過去那些年裏,國家對基層供銷合作社投資並不多,其大多數資產原本就是由五十年代本地區農民的股金長期積累而形成的。這也就是說,基層供銷社的產權原來就是由當地農民按份共有的。但該《決定》卻無視這一點,非要堅持權屬不清的供銷社共同共有的集體所有制。這一與1956年推行高級社時極為相似的公有化政策因未能得到及時的糾正,最終在數以百萬計的已經購股入社的供銷社社員,尤其是農民社員中間引起了恐慌並引發了全國範圍的供銷社退股風潮。此其一。

其次,根據國際合作社原則,合作社的宗旨主要是為本社社員而不是面向社會提供服務的。這是合作社與公司的最大不同之一。但是《決定》卻提出了供銷社“必須為農業、農村、農民提供綜合服務”的辦社宗旨。這麼做其實就等於是把供銷社當作一個社會化服務機構了。現在的供銷社按照行政區域設立並經營的現狀也就是這樣造成的。將社會而不是本社社員當作服務對象顯然違背了國際合作社通行原則。合作社是為本社社員服務的經濟組織,不是社會服務機構,也不可能承擔社會服務職能。社會服務那是政府和社會團體以及各類社會組織的事兒,與合作社這個以對內服務為宗旨的經濟組織何干?從這項“堅持”出發,該《決定》第三條還規定供銷社“根據實際需要,可以承擔政府委託的任務,行使政府授權的某些職能,列席政府的有關會議。政府依照法律和政策,對其進行指導、協調、扶持、監督”。可見當時的農村政策決策者們對何謂合作社及其原則其實根本不瞭解,甚至連“政企分開”這一政治體制改革原則也沒有貫徹。根據這一決議,農村供銷合作社作為合作經濟組織竟然還被要求“行使政府授權的某些職能”,真不知這是農村流通體制的市場化改革還是倒退?

至於第三個堅持,也即所謂供銷社的民主管理。雖然《決定》也提出要實行“自願、互利、民主、平等的合作制原則”,但在連供銷社的所有制性質都被改變得面目全非時,這些“合作制原則”還會當真嗎?就拿國際合作社的最基本原則之一的一人一票制度來說吧。可以說,一人一票制度是合作社的靈魂。一般而言,作為第二和第三產業經濟組織的公司的決策權大小都是取決於股東持有股份的多少和股權的多寡。所以有控股股東。而合作社就不同。無論股東持有的股份多或少和股權多或寡,社員在合作社管理上都是平等的,其對合作社經營班子的選舉權必須是一人一票而不是一股一票。合作社不存在所謂的控股股東。這也是合作社的股權最為平均也最能體現所謂資本民主的地方。顯然,一人一票制度就是合作社民主管理的核心所在。但眾所周知,我國供銷社的負責人從來都是上級任命,即中華供銷合作總社及其各省市縣分社領導班子的成員幾乎全部由中央和各級黨委及其所屬組織部門任命。何曾見過由社員選舉的呢?遑論一人一票制度了。這表明,我們的政策檔上所說的那些言辭動聽的所謂民主管理原則在實踐中其實是不存在的。

由於1995年中央《關於深化供銷合作社改革的決定》中的政策導向出錯,改革後的供銷社反而加強了對農副產品和農用生產資料的壟斷,縮小和窒息了農村流通市場,再加上當時農村“三亂”風興起,導致上世紀末中國“三農”問題急劇惡化。根據當時農業部農村經濟研究中心2001年發佈的《“九五”期間中國農民收入狀況實證分析》報告披露的數字,1995—2000年間,在農民家庭經營收入中,來自種植業、林業、工業和運輸業的收入平均每年增長速度分別由1990-1995年間的18.03%13.73%、25.31%21.70%猛地下降到-6.21% -1.08% -3.11% -2.6%。在每年的農用生產資料價格都在迅速上漲的情況下,我國種田農民本就非常微薄的收入在長達五年的時間裏每年竟然能下降6.21%,這是多麼讓人感到震驚不已的資料啊!當時中國“三農”問題惡化的原因比較複雜,政治、經濟和社會的可能都有,但我必須要說,1995年推行的所謂農村供銷合作社改革的失誤顯然也加劇了這一困境。

供銷社改革失誤還導致了農民對官辦供銷社的不信任。從1997年開始一直到本世紀初,各地基層供銷社先後出現擠兌風波並逐步蔓延,成為當時嚴重的社會不安定因素。但是,這種狀況並沒有讓決策者認識到自己的政策有誤。這時中央不是採取以此倒逼供銷社走上去行政化的民營化改革道路,而是堅持走上官辦供銷社的老路。比如,全國供銷合作總社從1998年開始清理整頓社員股金工作,各地政府不惜以再貸款等方式兌付社員股金,重點清退農民社員。據資料記載,全國供銷合作社在長達十年時間裏,共使用中央專項貸款總額71.1億元,逐級借款,財政擔保,八年後還本付息。截止到2007年底,全國供銷社社員股金以分期兌付的方式,基本全部兌清。除廣西外,其他省(直轄市、自治區)的社員股金中央專項貸款本金大部分已償還淨盡。

2010年,全國3萬餘家供銷社總資產高達1萬億元,所有者權益突破2000億,利潤總額高達250億元,卻僅存有社員股金100億元,而且絕大部分為供銷社職工及其家屬所持有。可以說,經過這一場全面的清退農民股金的倒退,我國的供銷社已經徹底轉變成為了一家企業,而且是披著集體所有制和合作社外衣的完全國有企業。現在中華全國供銷總社對外宣傳有1.6億供銷合作社社員,其實是把近幾年所有新成立的與其毫無關係的農民專業合作社社員總數也算了進去。但這樣弄虛作假,有意思嗎?

我國的農村供銷合作社和信用合作社從一開始就定位於一個自上而下的官辦企業,之後這幾十年間又錯過了那麼多次通過改革而改制為農民自己的合作經濟組織的機會,而且現已成為一家完全的國有企業,此時要想再對其進行改制已困難重重了。為此,筆者在八年前就曾撰文建議這兩家打著合作社旗號的官辦企業更名,去掉合作社字樣,重新註冊為農工商總公司和農村商業銀行之類的商號,以為農民組建和發展自己的社區型合作社騰出必要的組織空間。(詳見史嘯虎 《關於擬訂<合作經濟組織法>的若干建議》,中國農經資訊網,20051214日,網址:http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=12997

當然,即便現在,我們還可採取一些補救措施以補償農民。比如,儘管現在將這兩家企業的股權重新分給本地區農民很難操作,但在這一轉制和更名的過程中,可以將這些股權先轉為國有,然後再將其一大半股權,如70%,劃轉給農村新型養老保險基金,其產生的紅利則返利於農,彌補當地農民的社會和醫療保障資金的不足。倘如此,這將是一件極大的利國惠民的改革措施。

 

當年改革時,中央《決定》也曾強調要“把供銷合作社真正辦成農民的合作經濟組織”,但供銷社改革的結果卻與之南轅北轍。這是很值得我們反思的。那次改革出發點也許很好,但因始終拘泥於堅持所謂的集體所有制和官辦思想,卻從根本上違背了國際通行的合作社原則。問題是直到今天,我們的政府和主流經濟學界還仍然對此怪事視若無睹,仍然還把這些與農民利益已經對立了五十多年的且以追逐超額利潤為目的的官辦企業當作是農民的合作社,並容許它們一直佔用合作社的法定名稱。這真是一個歷史性的諷刺。

 

三,如何發展農村合作經濟組織?

 

如何發展農村合作經濟組織問題其實是一個老問題。筆者從2005年就開始研究合作社,尤其是研究社區合作社和農村金融合作社問題,自那以後還撰寫並發表了很多文章談及這一問題。六年前出版的《農村改革的反思》一書中還專門辟有一章論及如何發展合作社。可是,所有這些政策研究和建議均未引起有關方面重視,或者說均未發揮其應有的作用。這裏筆者也不想進行更多論述了,只擬條分縷析地將自己的主要觀點列出,以饗讀者。

 

1、應該大力發展社區型合作社

《憲法》第八條說,“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟,是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”這裏所說的四種合作經濟組織中的前兩種屬於專業合作社類型,而後兩種則屬於社區型合作社。至於《憲法》該條款表述中的“等各種形式的合作經濟”則包含了更多的社區合作社類型。我們的《憲法》三十年前就約定了社區型合作社,並將其說成是集體所有制經濟組織,但迄今我們的頒行的幾乎所有涉農的後續法律和政策,包括7年前頒行的《農民專業合作社法》,卻依然對此熟視無睹,甚至不顧很多學者的呼籲,刻意將社區合作社從立法草案中剔除了,只准農民興辦專業合作社,卻不准農民組建社區合作社。這種近乎違憲的行為顯然是不能容忍的。

社區型合作社種類繁多,而且每一種都與廣大農民的社會和經濟權益以及生產生活息息相關。比如,消費合作社、信貸合作社、土地利用合作社、保險合作社、住房合作社、教育合作社以及公用合作社等。就拿所謂公用合作社來說。公用合作社也分為兩種,一種是服務於農業生產的,另一種是服務于農民生活的。前者指那些主要興建和置辦各種與生產有關的水利等農業服務公共設施以及公用設備,如添置大型農業機械和電氣灌溉設備,培養種畜和良種,修建倉庫和必要的農用道路等,以供合作社社員分別使用的一種公用合作社,其對今後農業的發展和逐步實現農業規模化經營十分重要,所起到的促進現代化農業發展的作用幾乎無可替代。後者則是指那些以合作方式置辦生活上需要的公用設備或設施以供社員使用的合作社。這些公用的生活設備或設施包括,興辦食堂、理髮店、浴池、洗衣房、圖書館、小吃店和劇場或劇院等。在條件具備的地區,還可以合作興辦一些住宅公用合作社和醫療公用合作社等。前些時各地搞建設美好鄉村規劃時都提到要在農村建設和興辦這類生活設施以改善農民的生活質量。但奇怪的是,沒有一個省市新農村規劃提到要通過組建社區合作社達致以上目的。顯然,這與我們迄今未能在思想理論上充分認識社區合作社的重要性有關。

 

為此,建議修訂《農民專業合作社法》將社區合作社增加進去並將該法更名為《中華人民共和國合作社法》。為加快法律規範,可先由國務院頒行《社區合作社暫行條例》作為《合作社法》的一個補充,對消費、信貸、土地利用和公用等社區合作社進行規範,允許和鼓勵城鄉居民,特別是農村居民組建和興辦之。與此同時,我們應推出若干有利於合作社發展的合作社促進政策。這些措施可以包括:頒行農村合作金融促進政策;設立合作社發展銀行或中央財政設立數額足夠的專項資金;制定專門的合作社經營管理、營銷和財務人員國家培訓計畫;推出減免合作社及其社辦企業稅收的法規或政策等。建議在2020年之前,免收合作社的一切稅收。

 

十八屆三中全會《關於全面深化改革的若干重大問題的決定》在發展合作社,尤其是發展社區合作社方面終於打開了一個口子。《決定》第二十條說,“鼓勵農村發展合作經濟,扶持發展規模化、專業化、現代化經營,允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社,允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護,允許合作社開展信用合作。”這裏,中央除了要在財政上向合作社提供特別支持外,還專門說,“允許合作社開展信用合作”。對此,我充滿了期待。

 

2,政府應承擔起對農村合作社的指導與監管責任

2007年《農民專業合作社法》頒行以來,專業合作社在中國取得了很大的發展。據國家工商總局資料,2012年底全國註冊的農民合作社有近69萬家,而今年一季度這一數字就上升到73萬家,出資總額1.2萬億,合作社社員約為5320萬戶(根據報紙披露資料,2012年第三季度全國合作社社員4600萬戶,合作社63萬家,平均73戶)。但在這輝煌的數字之下,由於合作社體制的扭曲,政府缺乏對合作社的組建和發展進行必要的指導和監管,致使我國合作社的發展仍然存有很多也是很大的問題。這些問題包括:

1)假合作社氾濫。據報導,不少省份不符合條件或者註冊後沒有運作的假合作社至少占三分之一。而根據以上資料,合作社平均註冊資金竟然多達160余萬,顯然不符合事實。曾有學者說,合作社註冊資金“基本上裏面有90%的水分,工商部門不進行任何的驗資提示,也不需要出具驗資報告。”基本上裏面有90%的水分,工商部門不進行任何的驗資提示,也不需要出具驗資報告。【詳見http://www.guancha.cn/Policy/2013_02_25_128187.shtml

2)合作社違規運作。由於我國的合作社法律比較籠統,加上缺乏政府的指導和監管,很多合作社運作很不規範。它們不是按照國際合作社原則進行一人一票民主管理,而是按照股權多者擁有決策權的公司治理方式。很多大股東也同時就是合作社的理事長或法人代表。這些人把持合作社財務和經營,賬目管理制度和分配制度混亂且缺乏監管,嚴重損傷了普通合作社社員的合法權益。

 

3)套取國家優惠政策。根據國家相關政策,農民專業合作社在財政投入、稅收減免、金融服務、專案承擔、人才培養等方面享受一定的扶持政策,同時在用地、用電、運輸等方面也有相應的優惠。2011年,中央財政對農民專業合作社專項扶持資金達到7.5億元,各省經費增長也很快。據不完全統計,2011年省級專項扶持資金已經達到10億元。於是很多涉農企業利用國家曾經鼓勵過的企業+農戶模式政策,也大量興辦合作社,但並不向農戶提供服務,而是為了要專案,拿補貼,套取國家對合作社的補助資金。

4)土地承包權入股造成合作社資產先天不足,無法獲得貸款。由於集體土地產權歸屬不清,雖然國家鼓勵以土地承包經營權入股合作社,但這種以撇開了土地所有權的殘缺土地產權構成的合作社資產顯然是不完整的。即便有些地方政府發文要求商業銀行准許土地承包經營權抵押貸款,但也是以政府信用做擔保的,因此也是不可持續的。集體土地產權不明晰,歸屬不清還造成合作社所需要的各項農業建設用地,如興辦規模化畜禽養殖、加工和倉儲等用地難以解決。

以上問題之所以會大量產生,除了我們的有關合作社法律不健全不完善外,與我們的各級政府對合作社工作的缺乏必要的指導和監管也有著極大的關係。由於意識形態以及政府體制上的原因,我國各級政府官員,尤其是縣鄉幹部,普遍不熟悉也不願意瞭解包括國際合作社原則在內的合作社的基本知識。有很多人無法也不屑對億萬渴望組建合作社以擺脫貧困的農民進行必要的教育培訓工作。合作社作為農業產業最佳經濟組織對我國農業現代化是如此重要,但在我國,不僅那兩個打著合作社旗號的中華全國供銷合作總社和中國農村信用合作社對此熟視無睹,各行其是,就是負有法律職責的幾乎所有基層縣鄉(鎮)政府迄今都沒有配備專職的合作社指導和培訓幹部。這是令人匪夷所思的。

2007年頒行的《農民專業合作社法》第九條說,“縣級以上各級人民政府應當組織農業行政主管部門和其他有關部門及有關組織,依照本法規定,依據各自職責,對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務。”為此,我建議各級政府應該重視合作社的指導與監管工作,一方面按照相關法律對現有的那七十多萬合作社進行必要的清理和整頓,剔除和關閉那些假合作社,嚴肅處理那些套取國家補助資金的企業和個人行為並對所套取的資金進行追償,幫助那些違規運作的合作社按照合作社法和章程進行整改,堅持不改的視同假合作社進行處理。另一方面加強對農民組建合作社的指導和監管。政府應該將合作社的教育培訓工作納入政府計畫。每年委託相關教育機構為培訓一定數量的農民骨幹並為合作社培訓一定數量的管理和財會專門人才

與此同時,建議徹底改革農村集體土地產權制度,將集體土地的完整產權按照《物權法》按份共有原則確認給合作社及其社員農戶,以讓廣大農民享有完整的而不是被人為割裂的土地財產權。廣大農戶在擁有完整產權基礎上組建合作社。這樣的合作社才是資產完整和健全的合作經濟組織。

 

3,強化對農村合作經濟組織的財政和金融支援

我建議國家組建合作社發展銀行,以對農村產權制度改革中即將大發展的各類合作經濟組織提供政策性信貸、擔保和貼息等金融支持。政府頒行相關政策促進農村信貸合作社發展,並從其財政預算內劃出部分資金作為專門為農民信貸合作社貸款項目提供低息甚至無息貸款的配套資金,以支援農民信貸合作社的發展。除此以外,筆者認為,在促進農民自己的信貸合作社發展問題上,筆者認為國家還應採取更為具體而有效的促進性金融政策加以鼓勵和支持。這些支持政策至少應該包括以下三條:

1)中央銀行應該要求某些商業銀行為農民信貸合作社提供票據貼現或再貼現,幫助它們提高信用,吸引和籌集更多的資金。

2)在經過審查的情況下,政府可指定某些擔保機構為一些符合條件的信貸合作社提供擔保,允許它們發行合作社債券以籌集資金。

3)在利率還沒完全放開實行市場化之前,國家應該允許農民自己的信貸合作社以比一般農村商業銀行較高的存貸款利率進行運作,使其能以有吸引力的存款利率向社會吸儲,儘快壯大起來。

作為社區合作社的一個重要組成部分,農民自己的信貸合作社的組建和發展必將極大地促進農村經濟和社會的發展,為建設美好鄉村發揮其應有的民間金融促進作用。

 

四,結語

 

綜上所述,符合國際通行原則的合作社在中國的發展之路充滿了曲折和坎坷。這裏面原因很多,既有烏托邦意識形態作祟,也有農村政策決定者主觀上對所謂社會主義集體所有制的誤解甚至盲目崇拜所致。當然,更多的可能是,無論高層領導還是農民群眾在一個長時期內,都普遍不瞭解國際合作社的基本原則。這一條在目前農村集體土地產權制度改革之際尤顯突出和重要。因此,我們有必要學習和瞭解中國的,尤其是中共建政以來的合作社歷史,認真分析和總結歷史上的經驗與教訓並大力宣傳與普及國際合作社原則,以為合作社在中國的大發展奠定理論和制度基礎。本文的目的也正在這裏。

好在十八屆三中全會認識到這一點,這屆三中全會《全面深化改革的若干重大問題的決定》中多次強調要“鼓勵農村發展合作經濟”、“推進合作經營”,“允許合作社開展信用合作”,並且決定在財政資金上給予合作社以支援,甚至決定將部分國有資產交予合作社持有和管護。這是中央迄今對發展包括社區合作社在內的農村合作社的最為明確和有力的支持,也必將極大地促進合作社在中國農村的發展。

我相信,合作社的春天必將來臨。

(轉自土地制度改革暨新市民新農民論壇)