《黃花崗雜誌》第四十五期

 

五權憲法政體架構辨析

紀念辛亥革命和大中華民國一百零二週年

 

 

 

 

編者按:來自大陸的海外青年學者司徒一博士寫的這篇文章,是對眼下內憲政研究的一份貢獻。作者對一九四六年通過的《中華民國憲法》,懷著深刻的贊許,並作出了認真的辨析;對於中國變革期民主憲政的建設,有著相當的啟迪意義。敬請讀者認真一讀。

 

基於直接民權和權能區分原理的五權憲法理論是國父孫文民權主義的核心內容之一,在國父《民權主義》系列演講的最後兩講中得到了闡發,具有極高的思想價值和現實意義。五權憲法在五權分立之外的政體架構細節,尤其是政府的產生方式和行政部門與立法部門的關係,並不見於《民權主義》系列演講,與之幾乎同時的《國民政府建國大綱》則勾勒其綱要(例如第二十四條提出“憲法頒布之後,中央統治權則歸於國民大會行使之,即國民大會對於中央政府官員有選舉權,有罷免權,對於中央法律有創制權,有複決權)。後者在中華民國制憲過程被中國國民黨奉為圭臬,但招致了其他黨派的爭議,1946年制憲國民大會通過的《中華民國憲法》也與之拉開了距離。值得注意的是,國父對五權憲法政體架構的設想並非一成不變,而是在虛心學習西方國家地方自治實踐和民權理論的基礎上多次加以更新;另外,國父作為政治家而不是專業從事理論研究的學者,其具體主張往往具有對時局的針對性。本文從國父原著和民國制憲史相關資料出發,試圖探究國父政體架構設想的發展脈絡, 進而評述1936年“五五憲草”和1946年《中華民國憲法》的相關內容。就理論基礎而言,人民權與政府權的區別、四大民權和地方自治的重要性、以及五權政府的優點,已由國父孫文詳細論證,毋庸贅述.下文的重點是以四大民權和國民大會為主線分析五權憲法政體架構,中央與地方的關係問題則不在本文討論範圍之內。

 

  1. 初創時期尚未結合直接民權理論

 

根據國父19213月在《五權憲法》演講中的回顧,國父在廣東舉事失敗後流亡海外期間“研究各國政治得失源流,為日後革命成功建設張本……尤注重研究各國底憲法,研究所得,創出這個五權憲法”。19061115日,國父在東京與俄人克魯雪尼及一些日本友人談話時論述了三權之外增設考選權和糾察權的主張;122日,國父在東京的《民報》創刊週年慶祝大會上發表演說,進一步闡發了考選權和糾察權的意義。在五權憲法的初創階段,選舉、罷免、創制、複決四項直接民權尚不見於三民主義理論的表述;對國父民權理論深有影響的美國學者威爾確斯(Delos F. Wilcox )所著《全民政治論》(Govember by All the People)則遲至1912年方才出版。可見,早期的五權憲法設想是以中國傳統的考試(考選)和監察(糾察)二權作为西方三權分立的代議民主政體的補充,並沒有包含權能區分與直接民權的內容,也沒有涉及為在中央一級實行民權而設立的國民大會制度。

西方國家三權憲法的政體架構,就行政部門與立法部門的關係而言,通常分為選民不經由議會選出總統主持行政的總統制(可直選,亦可由非議會的選舉團間接選舉),行政機關對議會負責的議會制(又稱內閣制或責任內閣制),和總統與內閣並存、總統有一定實權的半總統制(又稱雙首長制)。增設考試、監察二權,並不影響總統制、議會制和半總統制的區分。1906年國父主持制定的《中國同盟會革命方略》提出“大總統由國民公舉”、“議會由國民公舉之議員構成之”,將總統與議會並列,隱含了總統制的傾向。19127月,國父在與美國《獨立雜誌》特約代表李佳白的談話中提出“贊成由行政官員對國民議會負責”,則對應於袁世凱擔任臨時大總統的具體時局。總統制、議會制與半總統制都是五權憲法基本框架之內的選擇項,這一點在下文還會論述。

 

二、1916-1919年

以國民大會作為直接選舉權的補充

 

辛亥革命之前,瑞士和美國數州業已開始了直接民權的實踐;國父奔走歐美籌劃革命之餘,刻意學習西方民主制度,所見所聞不可能不包括直接民權。威爾確斯1912年出版的系統化倡導直接民權的《全民政治論》,很可能在二次革命失敗後國父再度流亡海外期間為國父所涉獵;此書最後一章(第40章)討論美國聯邦級別創制、複決、罷免的可行性之時簡要提及選舉團制度,或許對國父的國民大會設想有啟發之效。

1916715日,國父在在上海尚賢堂茶會上發表演講(抄本或冠以《中華民國之意義》標題),解釋中華民國之“民”字意義時指出:“……美國則已有十四省樹直接民權之模,而瑞士則全乎直接民權制度也。吾人今既易專制政體而成代議政體,然何可固步自封,始終落於人後。故今後國民,當奮振全神於世界,發現一光芒萬丈之奇彩,俾更進而底於直接民權之域。代議政體旗幟之下,吾民所享者只一種代議權耳。若底於直接民權,則有創制權,廢制權,退官權。但此種民權,不宜以廣漠之省境施行之,故當以縣為單位,地方財政完全由地方處理之,而分任中央之政費。其餘各種實業,則懲美國托拉斯之弊,而歸諸中央。如是數年,必有一莊嚴燦爛之中華民國發現於東大陸,駕諸世界共和國之上矣。這是國父對四大民權的最早表述。

两天之後(1916717日),國父上海張園發表演講(抄本或冠以《地方自治為民國之礎石》標題),以此前三年美國克利浮萊城(今譯克利夫蘭)開始實行的“最新之地方自治制度”為例介紹地方直接民權:而民權特張之點,則以前人民僅有選舉權,今並有罷免權。以前議會立法,雖違反人民意志,人民無法取消,或得資本家賄賂,將有益公眾之事寢置不議,此皆異常危險。今則七十萬人中苟有七萬人贊成署名,可開國民大會;有人民三十五萬人以上之贊成,即可成為法律。反是者,違反人民意思之法律,亦可以是法取消之;議會所定法律有疑點,亦可以是法覆決之。……因此制甫行於三年前,故學堂中尚未研究及此,然其成效實已大著。今當取法乎上。歐洲除瑞士外無行此制者,瑞士各山邑行直接民權制已六十年,其中央則始於千八百九十一年耳。我國以舊有自治之基,合諸今日人人尊重民權之心理,行之十年,不難達此目的。今故以此最好之民權制度,介紹於國民。在這個具體的例子中,國民大會是地方選民為創制或複決而舉行的特別選舉的代稱,其參與者是全體參加投票的選民而不是選民的代表,不存在會議形式的實體。這個概念上的國民大會,亦稱“無形國大”。

在同一場張園演講中,國父進一步論述了四大民權在中央一級如何實行:今假定民權以縣為單位,吾國今不止二千縣,如蒙藏亦能漸進,則至少可為三千縣。三千縣之民權,猶三千塊之石礎,礎堅則五十層之崇樓不難建立。建屋不能猝就,建國亦然。當有極堅毅之精神,而以極忍耐之力量行之,竭五年、十年之力,為民國築此三千之石礎,必可有成。彼時更可發揮特殊之能力,令此三千縣者各舉一代表,此代表完全為國民代表,即用以開國民大會,得選舉大總統,其對於中央之立法,亦得行使其修改之權,即為全國之直接民權。這是國父首次公開提出中央一級的有形國民大會的主張:中央一級民權以縣為單位,在各縣民權業已鞏固的基礎上,每縣一名國民代表組成國民大會,在中央行使民權。此項基本主張一經提出,即成為國父民權理論的重點,直至國父逝世再無改變(唯一一處文字修正,是針對“全國之直接民權”的說法——把國民代表組成的國民大會的職權稱作直接民權,並不嚴謹;國父在1922年《中華民國建設之基礎》一文中指出“國民大會……為間接民權,由代表而行於中央政府”,即對早年的說法作出了修正)。關於國民大會的職權,國父在張園演講之中只提及選舉總統與修改中央立法,並沒有詳述其他政府官員的產生方式。19167月國父的主要議題是四大民權和地方自治,國民大會是更為長遠的計劃,或許國父有意避免鋪陳過細也未可知。

國父在上述兩場較長的演講隻字未提五權憲法,在720日上海商界人士舉辦的兩院議員歡送會上和818日杭州陸軍同袍社公宴會上的兩場簡短演講中方才論述了五權分立的主張,這顯然是由於當時《中華民國臨時約法》得以恢復的時局。19164月底國父秘密回國組織反袁,其時臨時約法的法統大義是許多反袁力量的共識,國父決定以恢復臨時約法為民主憲政的近期目標,59日發布《討袁宣言》即指出“今獨立諸省通電,皆已揭櫫民國約法以為前提……義軍維持民國,固當自維持約法始”。66日袁世凱病亡,次日黎元洪繼任總統,69日國父發表《規復約法宣言》並於當日和19日兩次致電黎元洪呼籲恢復臨時約法和國會,629日黎元洪決定響應國父號召,81日國會重開。在這種情況下,國父暫時淡化五權憲法的宣傳,而倡導四大民權與地方自治以作為臨時約法的補充和正式立憲之前的準備,是明智的做法。

近三年之後,國父於1919520日出版《孫文學說》卷一《知難行易》(又名《建國方略》第一部分《心理建設》),在其第六章《能知必能行》詳細提出了五權政府的組織架構和國民大會的具體職能:“俟全國平定之後六年,各縣之已達完全自治者,皆得選代表一人,組織國民大會,以制定五權憲法,以五院制為中央政府,一曰行政院、二曰立法院,三曰司法院,四曰考試院,五曰監察院。憲法制定之後,由各縣人民投票選舉總統,以組織行政院。選舉代議士,以組織立法院。其餘三院之院長,由總統得立法院之同意而委任之。但不對總統及立法院負責。而五院皆對於國民大會負責。各院人員失職,由監察院向國民大會彈劾之。而監察院人員失職,則國民大會自行彈劾而罷黜之。國民大會職權,專司憲法之修玫,及制裁公僕之失職。國民大會及五院職員,與夫全國大小官吏,其資格皆由考試院定之。此為五權憲法。……一縣之自治團體,當實行直接民權。人民對於本縣之政治,當有普通選舉之權、創制之權、複決主權、罷官之權。而對於一國政治,除選舉權之外,其餘之同等權,則付託於國民大會之代表以行之。”這是國父首次闡發五權憲法政體架構細則,具有極其重要的意義。其中一些要點,與國父晚年的觀點和1946年《中華民國憲法》有較大區別,在這裡先概括並解釋之:(一)總統組織行政院,也就是說五權政府實行總統制。(二)立法院由代議士組成,也就是說立法院而不是國民大會起到西方國家國會的職能。(三)總統與代議士由人民直選產生,只有在中央一級由於選民基數過於龐大而不便由人民直接行使的創制、複決、罷免三權才交由國民大會間接行使,也就是說國民大會是為了增強民權的操作性而採取的權宜之計,而不是在任何情況下都必不可少的民權要素。總統與代議士的直選具有很強的操作性,就此而言沒有必要託付給國民大會。這一點有別於1916年最早提出國民大會設想時由國民大會選舉總統的主張。(四)五院對國民大會負責,起因是國民大會代表人民對中央政府官員行使罷免權。

 

、國父晚年傾向於

國民大會在中央一級代行全部民權

 

1921320日,國父在廣東省教育會發表《五權憲法》演說,再次重申“行政設一執行政務的大總統,立法就是國會……”,與1919年的總統制主張相一致。在即將結束之時,國父把五權憲法比作“一部大的機器”,並畫了一張圖以解釋這個“治國機關的機器”。《孫中山全集》收錄的附圖(稱以192144日《廣東群報》所刊演說稿為準),將國民大會置于中央五院政府之上,包括選舉權在內的四大民權除在縣治直接行使外皆經由每縣一人的國民代表而間接行於中央。图后以三百餘字解釋了直接民權:“除憲法上規定五權分立外,最要的就是縣治,行使直接民權。直接民權才是真正的民權。直接民權凡四種:一選舉權,一罷官權,一創製權,一複決權。五權憲法如一部大機器,直接民權又是機器的制扣。人民有了直接民權的選舉權,尤必有罷官權,選之在民,罷之亦在民。什麼叫創製權?假如人民要行一種事業,可以公意創製一種法律。又如立法院任立一法,人民覺得不便,可以公意起而廢之,這個廢法權叫做複決權。又立法院如有好法律通不過的,人民也可以公意贊成通過之,這個通過不叫創製權,仍是複決權。因為這個法律仍是立法院所立的,不過人民加以複決,使他得以通過。”這段論述蘊含了權能區分原理,也對複決權的兩方面作出了解釋。但是,直接民權從縣治談起,後面複決權的例子卻又涉及中央一級的立法院,而且國民大會問題上沒有片言隻字,其不詳盡之處,只能歸因於國父在演講結尾所說“因時間短促,意尚未盡”。《孫中山全集》中的附圖是否的確是國父當時手繪圖的切實轉錄,需要找到《廣東群報》原件來印證,這裡姑且認為屬實。

非常國會在廣州開會期間,國父多次提議制定五權憲法,未果。19225月,國父授意曾擔任其秘書的國會議員葉夏聲起草五權憲法草案。葉夏聲自述“乘端午之暇,窮一日之力而成斯草”,國父過目後於612日(陳炯明叛變之前四日)題寫“五權憲法草案”標題。1932年,葉夏聲以國父手書標題為封面將此草案和相關研究資料並為一書付梓出版。雖然後人無從得知國父對其條文的具體意見,但國父生前在憲法問題上“述而不作”,從未直接提出過五權憲法的細節條款,所以葉氏草案不失為難得的歷史文獻,對國父思想的研究有一定價值。葉氏草案共972 條,有以下幾個顯著特點:(一)第五條“中華民國由國民大會組織之考試院、立法院、行政院、司法院、監察院行使其統治權”,第六條 “中華民國國民大會由毎縣及其同等區域一人之國民代表組織之”,後文又規定立法院議員和其他四院首長由國民大會選出,也就是說,中央政府完全由間接選舉產生。全盤間接選舉可能導致的問題,留待五五憲草一節再做討論。(二)政府每三年換屆一次,國民大會在政府換屆之外只在審議國土變更和憲法修正案時召集臨時會議,沒有創制、複決、罷免權。(三)第三三條“行政院由國民大會選舉大總統一人,副總統一人組織之”,第三五條“行政院以大總統爲院長”,所有涉及總統職權的條款都列於第三章行政院之下。(四)監察院有權罷免其他四院官員;監察院成員之罷免由立法院負責。(五)五院之順序,以考試院為先。葉氏草案與擯棄了中央一級的創制、複決權,而且國民大會開會頻率極低,無法對中央政府形成有效的制約,從民權的角度上講是一個重大退步。國父晚年一向倡導四大民權,不可能全盤接受葉氏草案,但此草案其他方面的諸多內容很可能在當時得到了國父的認可。

1923129日,國父在《申報》五十週年紀念專刊發表《五十年來之中國革命》(後稱《中國革命史》或《中國共和革命史》,於“革命之方略”一節重複發表了1919年《知難行易》書中關於五權憲法政體架構的主張,不改一字。這是或許是國父圖省事而為之,但此問題相當重要,斷不應隨意拿出自己已經放棄的主張,所以有理由認為,國父在1923年發表《中國革命史》之時對政體架構並沒有形成一個固定的主張,仍在求索之中。

19232月,國父為上海《新聞報》三十週年紀念而作《中華民國建設之基礎》,論證了主權在民的落實途徑,並首次提出權與能的區分:“……政治主權在於人民,或直接以行使之,或間接以行使之。其在間接行使之時,為人民之代表者或受人民之委任者,祇盡其能,不竊其權。予奪之自由,仍在人民,是以人民為主體,人民為自動者,此其所以與官治截然不同也。欲實行民治,其方略如左:(一)分縣自治 ……(二)全民政治……以上二者皆為直接民權,由人民直接行於縣治。(三)五權分立……(四)國民大會……以上二者,皆為間接民權,由代表而行於中央政府。”這篇文章並未論及中央政府的產生方式,但國民大會行間接民權於中央政府,或許暗含了間接選舉的意思。值得注意的是,“為人民代表者……祇盡其能,不竊其權”,說明國父並不認為國民大會佔據了基本民權的制高點,而只是代表人民制約中央政府,這是一種由授權而獲得的“能”而不是主權在民的原則之下原生之“權”。對照國父《民權主義》演講,不難看出,“能”的概念有廣義與狹義之分,人民委託而產生的權力(包括國民大會的職權和五權政府的職權)都是廣義的“能”,國民大會並不替代人民,必須保證“人民為主體,人民為自動者”,方才真正落實主權在民的原則。

1924118日(一說123日),國父手書《國民政府建國大綱》(簡稱《建國大綱》,提出“每縣地方自治政府成立之後,得選國民代表一員,以組織代表會,參與中央政事 (第十四條);“憲法頒布之後,中央統治權則歸於國民大會行使之,即國民大會對於中央政府官員有選舉權,有罷免權,對於中央法律有創制權,有複決權”(第二十四條)。寥寥數語,重申了每縣一名代表組成的國民大會在中央一級代行全部民權的主張。次年國父遺囑所列繼續努力的指導文獻,包括《建國方略》和《建國大綱》;二者在政體架構問題上的不一致之處,以更新近的《建國大綱》為準,亦當為國父本意。

19244月下旬,國父《民權主義》系列演講的最後兩講論及權能區分與五權憲法,著重於理論而不是政體架構,只在例證權能關係的字裡行間把總統比作管理工廠的總辦(第五講“……民國的總統,便是總辦”),蘊含了總統主持行政的主張。對中央一級落實民權起到重要作用的國民大會制度,在全文中只出現一處(第六講論述民權極盛的時代之時提及“人民只要把自己的意見在國民大會上去發表,對於政府加以攻擊,便可以推翻,對政府加以頌揚,便可以鞏固”),並未涉及國民大會的權限。但是,沒有理由認為國父此時對國民大會的看法與《建國大綱》有所區別。

總之,國父對五權憲法政體架構的設想經歷了多年的演進,最終定型為中央一級的間接民權與總統制(或極其偏向總統制的半總統制)政府。中央一級全面實行間接民權(包括間接選舉中央五權政府),在二十世紀上半葉的技術條件下對中國這樣人口眾多的大國而言具有易於操作的優點,就其框架而言是合理的設想,但在實施細節上必須有額外的考量以保證公平(具體討論見下一節)。國父早逝,未能就間接民權的公平性做出論述,這個問題只得留待後人解決。

 

四、五五憲草的得失

 

193655日國民政府發布《中华民国宪法草案公布案》(通稱“五五憲草”),共8147條,是在《建國大綱》的基礎上由立法院長孫科主持草擬的詳細條文。其政體架構,有如下特點:(一)國民大會每三年開一次常會,但經五分之二以上代表同意或由總統召集,可開臨時會議,為中央一級創制、複決、罷免諸權的行使提供了可行的渠道,具有相當的先進性。(二)總統不直接主持行政院,但行政院長和各部委負責人、以及司法院長和考試院長皆由總統任命,所以屬於傾向於總統制的半總統制,而且總統權力之大,甚至超過了西方總統制國家的總統,就此而言有獨裁之嫌,招致了國民黨之外各黨的強烈反對。(三)第六十七條立法委员由各省、蒙古、西藏、及侨居国外国民所选出之国民代表举行预选(此處國民代表,從上下文來看為國民大會的國民代表),各省級單位按人口比例皆有名額,第九十條又規定各省級單位國民代表預選監察委員二人,從而保證了立法院和監察院的在省級層面的地域均衡。但是,此預選仍為間接選舉。

這裡值得深入討論的是間接選舉的公平性問題。間接選舉行政總統,在美國(經由選舉團)早有先例,無可非議;但是,間接選舉立法機構很容易導致一黨獨大。比如,某個政黨佔據了國民大會51%的多數,如果立法委員由國民大會以簡單多數票的方式選出,這個大黨就有可能佔據立法院100%的席位,使其他黨派在日常立法過程中完全沒有發言權。要想在間接選舉制度下避免一黨獨大,立法院必須實行比例議席制(與國民大會成員的政黨比例或國大代表選舉的原始選票的政黨比例掛鉤)。與之類似的是地域問題;五五憲草的起草者考慮到了地域均衡的必要性並提出了可行的解決方案,但沒能照顧到弱勢政黨的參政需求,是一個極其巨大的缺陷,所以不可能得到國民黨之外各黨的支持。間接選舉立法機關,必須盡量保證政黨與地域的代表性而避免“放大效應”,否則失之不公,短期內或許有助於形成強勢政府,但絕非長久之計。如果五五憲草加入了比例議席的內容,譬如在省級單位預選時按國大代表選舉的原始選票的政黨比例分配立法委員名額,中華民國的制憲歷史或許會重寫。

抗戰期間,多黨參與的國民參政會設立了憲政期成會以討論憲草,於1940年在昆明提出憲草修正案,史稱“期成憲草”。後者與五五憲草的一個重大不同在於設立國民大會的常設機構“國民大會議政會”並以之為事實上的國會(行政院對國大議政會負責,立法院矮化為立法技術機構)。在國民黨的反對之下,期成憲草對日後的《中華民國憲法》制憲工作並無影響,中共的人大常委會卻與國民大會議政會類似。國民大會選出一部分國大代表設立常設機構,不能避免五五憲草的弊端(期成憲草並未照顧到黨派的均衡),反而增加了政體架構的複雜性,並非上策。此外,常設民意機構的民意代表由於長期居住在集會地、整日從事政治,難免脫離人民,與國父所詬病的簡單代議制無二。

 

五、從政協憲草到《中華民國憲法》

           ——五權憲法在妥協中發展

 

19461月,多黨參與的政治協商會議由國家社會黨張君勱主筆,針對五五憲草提出了修改原則十二條,其第一條即改每縣一名代表組成的有形國大為全國全體選民組成的無形國大。從字面上看,無形國大確實是直接民權,但是,四大民權之中的創制權和罷免權需要有一定百分比的投票人簽名才可以提交表決,在中國這樣人口極多的大國,全國範圍內的創制權和不分區直選官職的罷免權基本上沒有可能直接行使,所以,這一看似激進民權的主張實際上是對民權的反動。在國民黨的堅持下,19464月政協會議最終擬定的“政協憲草”恢復了有形國大,但立法委員和監察委員作為中央政府官員亦列入國大成員之中,混淆了人民權與政府權。

194611月,制憲國民大會在南京召開,以政協憲草為藍本制定憲法。雖然與會的國民黨代表力主回歸五五憲草,但在民主社會黨(由國家社會黨和民主憲政黨合併而成)的堅持和蔣中正的規勸之下接受了政協憲草的絕大部分。幸運的是,最終通過的憲法文本把立法委員和監察委員從國民大會中剔除,從而保證了學理上的嚴謹。創制權與複決權被擱置到全國半數縣市行使過這兩項民權之後,亦有一定道理。

政協憲草的主要執筆人、被譽為“憲法之父”的張君勱來自民社黨,並不認同三民主義與五權憲法理論,所以1946年《中華民國憲法》的政體架構與國父晚年的主張及五五憲草相去甚遠。兩個重要區別,在國民黨內爭議很大:(一)選舉制度上,國民大會的選舉與罷免權僅限於總統與副總統這兩個職位,立法委員的選舉另依專門法律、主要按人口比例選出(事實上的分區直選,詳見國民政府1948年《立法院立法委員選舉罷免法》),監察委員主要由各省級單位的地方議會選出。(二)總統權力極其有限但並非完全虛位(有對司法院和考試院官員的提名權,並可介入對立法院決議和法案的否決),行政院對立法院負責,是極其傾向於議會制的半總統制,甚至可以說是議會制。

先分析選舉制度。制憲過程中,許多國民黨人認為立法委員由國民大會間接選舉最為符合權能區分原理,直選則使立法委員兼具民意代表的身份,導致立法院同時具有政權與治權的性質,權能不分。這個觀點,表面上有一定道理;但是,從邏輯上講,如果一縣之內的選民可以直接選舉縣級代議機構而不違反權能區分原理,那麼中央一級的立法院直選為什麼就違反了權能區分原理呢?所以,直選立法院導致權能不分的論點是站不住腳的。

其實,不管是中央還是地方,權能區分的關鍵並不在於政府部門的選舉產生方式,而是在於是否有一個可行的渠道可以讓人民在必要的情況下行使民權(政權),以形成對政府治權的有效制約。這個渠道不必通過常設機構的形式,因為只有在人民對政府的作為或不作為普遍不滿的情況下才需要行使直接民權,只要政府做得好,人民就可以省得麻煩,不必經常去搞罷免、創制、複決;政府有民權之劍懸掛在頭頂,通常亦不會強行違背普遍民意,這就更使常設民意機構失去意義。國民大會的最大意義就是在中央一級提供創制與複決的渠道;至於罷免權,分區選舉的官員(如立法委員)可以由選區選民進行罷免。

1946年《中華民國憲法》有“立法院……代表人民行使立法權”之言,“代表人民”四字明顯是西式代議政體的倡導者留下的烙印(基於五權憲法理論改為“受人民委託”則更加妥當)。但是,直選的立法委員在國家政治日常運作中、尤其在國民大會休會期間的確起到某種程度的民意代表的作用,所以五權憲法的支持者沒有必要糾結於這個文字問題。立法委員作為“官”,已經不再是“民”,人民一方面必須時時要求立法委員傾聽民聲,不要違背民意,另一方面也需要時時提醒立法委員他們的立法權不是唯一的立法途徑,人民可以創制、可以複決,立法委員應當兢兢業業履行治權機構的職能、為人民立良法,而不強調自己代表了民意。如是即可在操作上劃分人民權與政府權的界限;縣級代議機構亦可類推之。

國民大會的定位,也值得討論。上文引述國父1923年《中華民國建設之基礎》文中的論述,可見民選國民代表組成國民大會是間接民權機構,其權力從性質上講屬於人民授權而產生之“能”,這是“能”的廣義概念(政府之治理權則是“能”的狹義概念)。當然,國民大會在中央全面代行民權、間接選舉立法院的制度具有架構簡潔的優點,只要保證了立法院的政黨比例議席和地域均衡亦不失公平,但1946年《中華民國憲法》的立法院直選制並無根本問題,將來也不必為了政體架構表觀形式的簡潔而改為間接選舉。

再分析總統的職權。前文已經說過,五權憲法的要義並不涉及行政部門與立法部門的關係。國父自幼深受美國影響,推崇總統制,但是議會制或半總統制在五權憲法的學理上並無不可取之處。行政院對立法院負責,還有一個好處,就是加強兩院合作、減少紛爭,從而提高政府的效率。

很有意思的是,張君勱從來沒有把發展五權憲法作為目的,但無心插柳柳成蔭,他所設計的權力有限的總統職位將五權憲法推進到了國父不曾論及的領域。國父的本意是總統領導治權機構,但1946年《中華民國憲法》使總統超然於行使治權的五院之外,事實上代表了人民權,而不是五權政府的一部分。憲法第四十四條規定“總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之”,體現了人民權對政府權的良性調控;憲法第五十七條使總統能夠介入法案否決程序,亦可理解為人民權為政府權把關。總統職位能夠在落實人民權方面起到更多作用,本文最後一節詳述之。

另外一個很值得討論的話題是總統為何由國大間接選舉而不由全國選民直選。筆者認為總統間接選舉好處有二:(一)總統對外代表國家、對內代表人民並以超然的地位協調政府五院,權力有限但責任重大,應當由德高望重的賢者出任,以內聖外王為標準。直接選舉,勝出的很可能是富於煽動性或外貌吸引人而缺乏學識與操守的人物(如菲律賓的影星總統);間接選舉,有更大的可能選出合適的人選。(二)直接選舉,使總統獲得更強大的政治資本,不滿足於超然地位者有可能攜民意力量越權行事,甚至為了擴充個人權力而引發憲政危機。間接選舉則有更大的可能避免這個局面。另外,上文對間接選舉立法部門的顧慮(一黨專權和地域失衡),對總統職位並不適用——不管選舉過程是間接還是直接,總統只有一個。所以,國民大會間接選舉總統有益無害。

 

六、在臺增修後的局面

 

民國政府播遷臺灣之後,伴隨著政府的本土化,憲法增修在所難免,但目前所達到的政體架構不能說合理。就五權憲法的民權原理而言,創制權與複決權原本被擱置,臺灣現行公民投票法缺陷甚多,事實上導致立法院成為唯一立法途徑,國父所詬病的代議制的弊端早已顯現。就選舉制度而言,掌握行政實權的總統由全體選民直選當然可行,但相對多數制過於粗糙,亦不合世界潮流,這項增修條文背後的原因不在本文話題之內。

臺灣現行憲法增修條文有諸多值得商榷之處,但有效期到統一之時為止,對中國大陸缺乏指導意義,所以本節從略。

 

七、展望

 

1946年《中華民國憲法》如果得以重新施行於中國大陸,將成為中國大陸民主化的最穩妥最快捷途徑,我等應當為之努力。倘若民國重光,初期當求穩健,憲法全文除立法委員人數一條外不必急於增修;立法委員人數應控制在數百之內,以便於議事。

長遠來看,1946年《中華民國憲法》的政體架構是否值得改進呢?筆者認為,創制權與複決權的實施是最重要的問題,總統職位在其中可以起到有益的作用。總統作為人民權的代表,相當於國民大會的常設機構,是否可以在立法院不作為、亦沒有足夠的國大代表自請集會的情況下,召集國民大會臨時會以創制法律?立法院微弱多數票通過的法案送抵總統後,總統若不贊同,可否將其提交國民大會複決?就地域公平性而言,可否效法瑞士,實行雙多原則(不但要求全國範圍的多數票,而且要求過半省級行政區各自內部的多數票)?就時間而言,是否可以取消過半縣市業已創制複決的限制,讓國民大會在中央的創制複決對地方作出表率?就國民大會的職權而言,在當代科技發達、信息暢通的局面之下,可否在人民業已通過縣級自治習慣創制複決之後將複決權和創制案的表決權直接交給全體選民,而由國民大會負責提出創制案?希望這些想法能夠起到拋磚引玉的作用。

憲法乃國本,不可輕動;政體架構更是憲法的核心,這方面的改動幾乎等於把憲法推倒重來,稍一不慎即有動搖國本之憂。基於上文的分析,筆者認為1946年《中華民國憲法》的政體架構具有相當的合理性,宜在民權方面加強而不宜在政體架構方面重組。這部憲法的重新施行與合理修訂,對中國大陸順利實現民主轉型有至關重要的意義,請有志於憲政民主事業的志士仁人多加考量。