黃花崗雜誌第四十期
line decor
  
line decor

 

中國國民黨大陸時期的

農地政策與實踐述要

 

 

 

 

 

 

編者按:對於當前大陸“黨賣國土、民無私田”的罪惡情景而言,這篇文章可謂“苦心孤詣”。更重要的是,它為我們研究如何在即將來臨的民主變革中,將“土地還家”,提供了一份歷史的經驗和明

謝謝作者來稿。

 

摘 要

 

在西方普通有一個印象,即好以土地改革者之清新形象形容1949年之前的中國共產黨,這應是受二戰期間至麥卡錫勢力崛起前,遭左傾勢力把持的美國政府渲染所致。當時美國政府從不視中共為真正意義上的共產黨,只視其為「迪托」,故以種種壓力強迫國民黨政府接納中共組成聯合政府,直至韓戰爆發方才有片刻夢醒。在此其間,西方出現了許多為中共宣傳之所謂漢學專家,譬如費正清,他推崇中共為「偉大的中國革命」,乃至於認為中共建政後的土改是一項德政,直到晚年親眼目睹中共屠殺人民,頓覺「今是而昨非」,而寫成《中國新史》,將以往其認為之德政修正為致「兩千萬至三千萬人民死亡的暴行」,此外,因國民黨敗走大陸而由此認為抗日是中共領導的,事實上並非由中共最初宣傳,而正是出自美國所謂漢學界。西方本以弱肉強食為進化動力之民族,故由此論斷不足為奇。然而可歎的是,當西方正逐步修正自己觀點的時候,中國人卻開始撿其手澤、追其遺風,譬如2010年大陸出版的一本名為《蔣:失去中國的人》,正是1970年代西方批蔣擁共盛行時的作品。21世紀的中國,竟需引導讀者回到1970年代西方的認識和評價,令人詫異之餘,不禁要感嘆中華民族五千年固有倫理可能已不複存在。本文之目的,正是期以區別弱肉強食、成王敗寇之一般西方史論觀點:即最後成功的其政策就是對的,反之則無可成之處,而以中國本生之民生進化史觀來論述中國國民黨之大陸時期的土地改革。本文強調調和社會為國民黨土地改革之主軸,由此可得的結論,應為此種土地改革非共產階級鬥爭一般取人性命、瞬時見效,故其曠日時久、所費不貲皆可為弊端,但是,其所能成的事實,是培養農人愛惜土地、地主知不能坐吃租息;進一步則成農人知識進步,地主另謀事業促進工業化;再進一步,便是均無貧、和無寡的安樂社會了:無需流血、無需對立,只需時間。這種現象在國民黨於有幾千年佃租習慣、且當時戰禍不斷的中國大陸進行土地改革二十年多年時的末期,已逐漸展露,後來在臺灣三十多年的改革中,便成為舉世稱羨的奇蹟,由此對比中共,或可區別兩種土地改革何種才真正適用中國。本文亦以大陸時期與臺灣時期土地改革的簡略對比,證明國民黨之土地改革政策,並非一時興起而是一以貫之的。

 

第一章        前言

 

馬英九總統最近宣示徵收地價按市價徵收,由此引起臺灣藍綠陣營的諸多辯論,這對於常陷於口水戰的臺灣政壇,不可謂一件好事。然而,所謂按市價徵收,市價的標準又該如何訂定?端看政府如何具體落實的同時,不能不讓人聯想到臺灣自光復以來,在地政問題上所實行的平均地權四大要義,即「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」,這發自中國國民黨創黨總理孫中山的土地政策,事實上,依市價徵收,亦不過是如何「規定地價」的一種再討論而已。

孫中山當年提出的由人民自行報價(規定地價),而使政府對於報價高者徵重稅,對於報價低者可適時徵地(照價徵稅、照價收買),並針對土地上附著物之得利開徵土地增值稅使全民共享(漲價歸公),亦是有防止炒地之內涵,雖然這個想法顯然已不符如今社會地價常受外來影響而變動之現實,但是這四大核心,仍不啻為民生主義平均地權的最高理想。而前衛生署長、亦是國民黨員的楊志良,曾批評今日之國民黨,沒有實現「漲價歸公」。這想必是一種由衷之言,實當為當局所省思。

回顧中國國民黨自孫文起而有的地政目標,亦即是一種階級調和、兩蒙其利的均富理想,在臺灣的土地改革中,得到舉世公認的印證,然而,這難道是因國民黨失去大陸而在臺灣為挽救人心所做的一時突起嗎?現今史家有謂國民黨在大陸掌權後不行土地政策,所以失了民心云云,幾已成定的歷史觀念了。誠然,國民黨在大陸時期的土地政策,並不徹底,近代地學之父蕭錚曾在《中國人地關係史》書中寫道:「惜當時坐誤時機,而舉國懵懵然,忽其為根本之圖。」但是,做的不徹底並不代表沒有做,至於到底做到了什麼地步,茲以本文簡要述之。

第二章     中國國民黨農地思想之來源與其背景

 

第一節   民國肇基前的農地狀況

 

中國自古以來,便以農立國,農之根本,則在土地,孟子曾講:「諸侯之寶三:土地、人民、政事」。故古時中國,便十分注意土地政策的制定,諸如初稅畝、井田制、租佃制等等。

及至有清一代,先有授田制,後有永佃制,但均未能徹底解決地政問題,反而愈發突出。綜其所以,不外有四如次:

1、滿清入關後,八旗貴族大肆圈佔民田,僅直隸地區就達16.7萬頃,到嘉慶時,直接掌握在滿清貴族、官僚手中的土地達83萬頃,占時全國可耕土地之10.3%。時人有謂:「一人據百人之屋,一戶占百戶之田」。【[清]洪亮吉:《卷施閣文甲集》卷1,治平篇】

2、地主靠操縱地價,使佃戶之間互相競爭,來榨取高額利潤,普通農戶苦不堪言。史載道光時期,「佃戶一人所耕不過十畝,每畝所收不過一石。以其半與糧戶,曰租米,而自食其半。」、「佃戶有不可終日之勢」、「流民入山者,按老攜幼,千百為群,到處絡繹不絕」。【[清]彭翊:《一得芻言》、《無近名齋雜集》】

3、人口的急劇增加。康熙二十三年(1684年),中國人口已破1億,而康熙大帝卻仍號令天下「滋生人丁」 (康熙五十一年),到了乾隆二十七年(1762年),人口一舉超過2億。在人口膨脹的同時,耕地面積卻並未增加。《清實錄》曾載,人均耕地由1724年的5.54畝,至1812年僅剩2.19畝,可謂驚人。其因與前述兩點恐不無關係。當時便有人講道:「今地不加廣於漢,墾田不能加多。夫民倍於昔,而田不加曾,則民之乏本業者重。」【[清] 湯成烈編:《皇朝經世文續編》卷34,治賦篇三】

4、清朝後期,列強紛紛踏入中國,劃地為界,更享有「在各省租買田地,建造自便」的特權,於是許多民田便成了洋行。與此同時,朽棘不彫的滿清政權因付不起「賠款」,而用土地作抵押,如因拖欠庚子賠款14萬兩,便只好「以河套蔔爾地畝一段,計地2090餘頃,以為抵押」。【廖兆駿編:《綏遠志略》(南京:正中書局,1937年),頁179】

到了清朝末期,農業發展幾至桎梏,光緒之後,「谷米日貴,糧食日艱,無論凶荒之歲也,即年歲順成,米價曾不少落,幾乎農田所出有不敷海內民食之患。試就廣東而論,向仰食於廣西、江西已也,今則兩粵並仰食于暹羅、安南之米也」。【[清]張振勳:〈招商設立貸耕公司議〉,收於《張弼士侍郎振興商務條議》】地政的崩壞,無疑將導致整個社會的動盪。龔自珍對此講得炳炳鑿鑿:「生齒日繁,氣象日隘,不士、不農、不工、不商之人,十將五六,貧富大不相齊。」故有識之士,紛紛提出對策,如康有為的「公農制」、嚴復的「以商帶農」等等,然均不見有果。反而太平天國一役,使人地關係得到了暫時的緩解——這並非是太平天國的土地政策有多好,而是因為太平天國與清政府之間的戰爭,使長江下游一帶,人口普遍銳減,耕地荒廢,所謂「皖南及江寧各屬,市人肉以相食,或數千里野無耕種,村無炊煙」,【[清]曾國藩:〈江西牙釐請照舊經收摺〉,收於《曾文正公全集》(上海:世界書局,1936年)奏疏卷20,頁534~636】如此,人、地關係才有所緩和。

 

第二節   民生主義之平均地權

 

面對清末以來嚴重的土地、農業問題,當時在海外組織同盟會的孫中山,提出了「平均地權」的政綱,以後更成為三民主義民生主義「平均地權、節制資本」兩大基本原則之一,亦就是中國國民黨土地政策之源頭。

1922年,孫中山在解釋民生主義的時候曾說:「民生主義,即貧富均等,不能以富者壓制貧者是也。」【孫中山:〈欲改造新國家當實行三民主義〉(1922年1月4日),收於《國父全集》第三冊(臺北:近代中國出版社,1989年),頁308】又說:「諸君或許還有不明白民生主義是什麼東西的,不知道中國幾千年以前,便老早行過了這項主義的。像周朝所行的井田制度,漢朝王莽想行的井田方法、宋朝王安石所行的新法,都是民生主義的事實。」【孫中山:〈打破舊思想要用三民主義〉(1923年12月2日),收於《國父全集》第三冊,頁373~374】由此可以看出,孫中山將土地政策的施行,視作能否實現均無貧,和無寡安樂社會的重要前提。

孫中山雖然推崇井田制,但畢竟井田制僅止于歷史文獻,更有學者認為,井田之制,只是理想,並不存在。故孫中山的土地政策,雖有承自古人之思想淵源,但想要實施起來,仍要從頭做起的。孫中山亦對當時世界各國學者所倡導的土地改革之各種理論學說,做了相當的研究,遂提出平均地權的主張。

平均地權以「照價徵稅」和「土地國有」為兩大基本原則,細分起來,又以「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」四項為其實施的方法,以實現地權平均、地利公享、提高土地利用價值、創造社會公有財富四大目標。

「規定地價」是由人民自報地價,而以此「地價」為畫分公私的界限;在地價規定之前,其地價屬於私有,在地價規定以後,其所漲之地價,盡歸公有。「照價徵稅」是由人民照其所報之地價,向政府繳納租稅,以保障其「使用權和收益權」。「照價收買」是因國家需要土地,即可照人民所報之地價,收買其「使用權」,國家既有土地的「所有權」,當然亦有權就其需要,隨時收回其土地;「漲價歸公」是因土地漲價的因素,由於社會之進步,政治之改良,而非地主私人之力所使然;故其所漲之地價,應歸公有公享,政府運用「照價徵稅」和「照價收買」的手段,限制人民自定地價。人民用「自報地價」和「照價納稅」的方法,以保障其土地的「使用權」。政府又可以「漲價歸公」和「照價收買」的辦法,而限制人民對土地的「使用權」。這四種方法,互為運用,自然溫和的、漸進的達到「平均地權」的最高理想。【孫中山:〈社會主義之派別與方法〉(民國元年對中國社會黨演講詞,1912年10月12日):「調查地主所有之土地,使定其價,自由呈報,國家按其地價,徵收地價百一之稅,地主報價欲昂,則納稅不得不重,納稅欲輕,則報價不得不賤,兩者相權,所報之價遂不得不出之於平,國家據其地價,載在戶籍,所報之價,即為規定之價,此後地價之增加,咸為公家所有,私人不能享有其利。地主雖欲壟斷,其將何辭之可藉哉!」,收於《國父全集》第三冊,頁98-111。】

要說明的是,孫中山主張的「土地國有」,並不相同於馬列共產主義所主張的「土地國有國營」,即國家為一大地主,全國的農民都是耕作的勞工,不管每年農產豐收還是歉收,一般農民只能按照他們的工作,取得工資。事實上,孫中山本是反對用馬克思思想來行民生主義的,他舉美國福特公司提高勞工待遇反而獲得收益,來反駁馬克思的資本家只有靠剝削才能獲得利益論,表明社會的進步在於對民生的提升,而非劃分階級互相鬥爭,又以中國當時是患均貧而不是患不均的社會情況,表示中國當施均富的民生主義,而非主張階級鬥爭的馬克思主義。【見《三民主義》民生主義第二講】因此孫中山主張的「土地國有」,並非全數將人民之土地充公,而是「土地國有民享民用」。對此孫中山有過解釋:「公有即為國有,國為民國,國有何異於民有。」【孫中山,〈社會主義之派別與方法〉(1912年10月12日),收於《國父全集》第三冊,頁98-111】又說:「土地國有之法,不必要收歸國有,若修道路,若闢市場,其所必須之田園廬墓,或所必須之田畝,即按照業戶稅契時價格,國家給價而收用之。」【孫中山,〈民生主義之實施〉(1912年5月4日),收於《國父全集》第三冊,頁46】以及「……惟地不必盡歸國有,收取其需用之地,斯亦可矣。」【孫中山,〈在廣州行轅對議員記者的演說〉(1912年6月9日),收於《國父全集》第三冊,頁50】

綜上所述,孫中山的「土地國有民享」,就是國家有土地的「所有權」,政府有土地的「支配權」,人民有土地的「使用權和收益權」。此亦即平均地權之根本。

 

第三節   孫中山土地政策的形塑過程

 

1912年1月1日,中華民國臨時政府宣告成立,孫中山經十七省代表選舉而當選臨時總統。臨時政府以實業部為主管農事之機要單位。3月,南京臨時政府大總統發佈《慎重農事令》,以現代法律的形式保護農業,明確規定:農業為國本所關。正值農時,對農民要嚴加保護,缺乏農具者,公田由地方公款,私田由各田主設法資助,俟秋後計算取償。各有司當知此事為國計民生所系,務當實力體行。【南京第二歷史檔案館藏:〈大總統令內務部通飭各省慎重農事文〉,《臨時政府公報》第37號,1912年3月13日】當月,孫中山更親自設計《南京府官制》,特別規定庶務科掌管公用徵收事項,準備以南京為模範,實施平均地權前的徵地與整理地籍之工作。但尚未及規劃完整,南京臨時政府內閣便告總辭。即便掛冠而去,孫中山仍關切地政,他對袁世凱說:「中國以農立國,欲求解決農民自身問題,非耕者有其田不可。」【鳳岡及門弟子:《三水梁燕孫先生年譜》上冊(上海書店,1939年),頁123】此後北洋政權雖有鼓勵墾荒之作為,但並未能從根本上變革土地制度,農業賦稅苛雜,加之北洋政府的大小官吏,更借職權強佔民田,如袁世凱在河南彰德、汲縣、輝縣等地有田產4 萬畝左右,僅彰德一地,便占該縣所有耕地的1/3以上;徐世昌在輝縣亦有5000 多畝地;在河北省,曹琨弟兄是不但佔有大片田地,而且壟斷了當地的水利事業。【行政院農村復興委員會編:《河南省農村調查》(上海:商務印書館,1934年),頁89~90;彭明主編:《中國現代史資料選輯》(中國人民大學出版社,1991年)第1冊,頁2】

北洋官員的不肖作為,直接導致多起農民暴動。據載,僅1912年10月~11月期間,便有嵩縣農民以「勒捐富戶糧米銀錢」相號召而起事(《申報》一九一二年十月二十六日)、歸德農民以「劉漢王代天行道」之名起義(《申報》一九一二年十月十二日)、蕭山余阿毛為 「要求業戶減租」而走上街頭 (《申報》一九一二年十一月十一日)。

此時,孫中山正奔波于「討袁」、「護法」的革命之中,但隨著1921年,革命情勢的稍稍轉好,孫中山開始了他土地政策的具體行動。

是年5月,孫中山設立土地局,7月15日,《頒佈內務部官制令》,規定「內務部置秘書處,及第一、第二、第三等各司。」第一司掌管「土地收用及官地收放事項。」其目的,正是為整理田地、整頓稅制。另外還請來德國土地問題專家單維廉(Wihelm Lundwing Schrameier)相協,商談地價稅問題,而於隔年訂頒《土地稅法》。不過因陳炯明叛變而告終止。【蕭錚:〈中國之土地制度譯者序〉,《地政月刊》第1卷第9期(1933年9月),頁1171;萬國鼎編著:《平均地權與土地改革》(重慶:商務印書館,1943年3月),頁4】

1923年,孫中山在廣州重建大元帥府,即於8月,頒發了《廣東省經界總局規程》,以設經界總局,負清丈土地、整理地籍之責。10月,孫中山審定了由廣東省長廖仲愷主持的《廣東都市土地稅條例》,決定先由廣州市試辦。隨之又擬定了許多實施辦法,大多屬於地籍整理及地價稅方面,其中以《土地登記測量及徵收條例草案》至為詳備。當時任廣州市市長的孫科,本已奉命實施該項辦法,惜因時局多變,單維廉又在廣州死於車禍,致使未能施行。【殷章甫:《中國之土地改革》(臺北:黎明出版社,1984年),頁22】

雖然此間的土地改革在具體落實上收效甚微,且革命政府實際上不過據廣州一隅,實無能力大規模推行,但隨著1924年,國民黨一大的召開,和對三民主義的完整演講,孫中山對土地政策的實施辦法已然有了整體的思想,簡而言之,總體可分如次幾項:

1、土地國有民享:1924年1月國民黨第一次全國代表大會宣言中,表示:「由國家規定土地法、土地使用法、土地徵收法及地價稅法。私人所有土地,由地主估價呈報政府,國家就價徵稅,並于必要時依報價收買之。」這段話明白寫出了土地國有民享乃平均地權之根本,而實施步驟為「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」;

2、階級合作而非階級鬥爭:國民黨一大以後,孫中山在演說中多次講列,民生主義「最要緊的是均貧富」、「要把全國的貧富都打到平等」,【如1924年2月23日之「對駐廣州湘軍的演說」、1924年3月10日「在廣州對東路討賊軍的演說」等。】但這個「打」並非鼓勵農民與地主進行階級鬥爭之意。稍後,1924年8月23日,孫中山在農民運動講習所第一期學員結業典禮上發表的演說中,講到蘇俄的土地改革時,進一步解釋說:「中國的人民,本來是分作士農工商四種。這四種人中,除農民以外,都是小地主。如果我們沒有預備,就仿效俄國的急進辦法,把所有的田地,馬上拿來充公,分給農民,……受地的農民,固然是可以得利益,失地的地主,便要受損失。」、「更要聯絡全體的農民,來同政府合作,慢慢商量來解決農民同地主的辦法。農民可以得利,地主不受損失,這種方法可以說是和平解決」。【孫中山,〈耕者有其田〉(1912年10月12日),收於《國父全集》第一冊,頁196】

3、主張消極的「二五減租」:據鮑羅廷在1926年10月1日關於土地問題的演講中回憶:「二年前總理總說自己簽字一個命令,即減少農民現納租稅——從百分之五十中減少百分之二十五。使此命令能執行,農民即可減少十二石半穀了。此命令為我在廣州所親見,現仍存在政府公文庫中」,又說「此命令我認為是總理遺囑中最重要的一項」。【轉引自郭德宏:〈論孫中山的土地主張〉(上),《東疆學刊》雜誌1991年第1期,頁41】這項命令因當時時局紊亂而未實行,其後在1926年10月國民黨聯席會議通過的《對農民問題決議案》,貫徹了這一精神。二五減租乃消極治標之政策,意在使農人少受剝削。所謂「二五減租」是指繳納於地主的百分之五十的佃租中減去百分之二五,即原租率50%×(1-25%)=37.5%。故後來所稱「三七五減租」,在事實上就是「二五減租」。

4、主張積極的「耕者有其田」:「耕者有其田」最早見諸於1907年孫中山與章太炎的一次所談:「夫不稼者,不得有尺寸耕土」,【章炳麟:《訄書》定版籍第四十二】在國民黨一大中具體指出為:「中國以農立國,而全國各階級所受痛苦,以農民為尤甚。國民黨之主張,則以為農民之缺乏田地淪為佃戶者,國家當給以土地,資其耕作,並為之整頓水利,移植荒徼,以均地力。農民之缺乏資本至於高利借貸以負債終身者,國家為之籌設調劑機關,如農民銀行等,供其匱乏,然後農民得享人生應有之樂。」可見耕者其田,乃在積極使務農者人人有田,至於如何實行,孫中山則說:「用政治和法律來解決。」【見《三民主義》民生主義第三講】

二五減租為消極之手段,但可使農人暫脫佃租不合理之情況,耕者有其田為積極之進取,可使農人自耕自享,而使地主無法坐吃租息,此兩項主張符合當時當時中國乃「均貧」的狀態而非「不平」,互相調劑佃租雙方,可促進農業現代化與工業化,以逐步達到最終平均地權的目的。此主張亦符合社會進化是由於社會上大多數人經濟利益相調和,不是相衝突的民生史觀社會進化論。【《三民主義》民生主義第一講:「社會之所以有進化,是由於社會上大多數的經濟利益相調和,不是由於社會上大多數的經濟利益相衝突。社會上大多數的經濟利益相調和,就是為大多數謀利益;大多數有利益、社會才有進步。社會上大多數的經濟利益之所以要調和的原因,就是因為要解決人類生存的問題。」】

1925年3月12日,孫中山北上議事,肝病復發,病逝北京協和醫院。孫中山終其一生,並未能實踐「平均地權」的藍圖,但以上事實均說明,他只要一有時機,便著手對地政問題理論化和推動,此後國民黨正是據孫中山之思想,「一有時機」便展開土地改革運動,繼續完成其未盡的事業。

第四節   國共土地政策之迥異

 

1923年1月26日,孫中山與共產國際代表達成共同宣言,雖「孫逸仙博士以為共產組織,甚至蘇維埃制度,事實均不能引用於中國」,但本「民國統一之成功,與完全國家獨立之獲得」而對國民黨進行了「聯俄容共、扶助工農」之改革。

中共事後指稱,「聯俄聯共、扶助工農」乃新三民主義,【1940年2月15日,毛澤東在延安《中國文化》創刊號所發表之〈新民主主義的政治與新民主主義的文化〉,首次提出新三民主義之說。】並說國民黨接受中共提出的反帝反封建的主張,方以聯俄、聯共、扶助農工三大政策為核心。【《毛澤東思想概論》(北京:中國人民大學出版社,2006年版),頁88】

但事實上,早期中共並無土地政策,以致所謂「聯俄、聯共、扶助農工」的說法,亦是國民黨一大之後產生的。【魯振祥:〈關於孫中山三大政策研究中的幾個問題〉:「三大政策是在一九二六年十一月及十二月間由陳獨秀和中共中央所提出。」,見中國孫中山研究學會編:《孫中山誕辰120週年紀念國際學術討論會論文集》中冊,頁1271。】中共早期領導瞿秋白曾在《關於三大黨綱》中明言,當時中共並不認為「中國有土地問題」。更甚有之的是,琿代英為農村問題寫信給毛澤東,「毛澤東同志說,我現在做城市工人工作還忙不過來,哪有空去做鄉村工作。」【見《周恩來選集》上卷(中共中央文獻編輯委員會編,1980年6月),頁179。】

1925年1月。中共四大的決議,非但沒有提出農民土地問題,反而抱怨「農民提出的口號太高,範圍太大」、「犯了一種幼稚病」、「不宜輕率由農會議決實行減租運動」【「中共第四次全國代表大會對於農民運動之決案」(1925年1月)】云云。

直至1927年,毛澤東完成《湖南農民運動考察報告》,提出「革命不是請客吃飯,不是繪畫繡花,革命不能溫良恭儉讓。」頗受共產國際肯定。中共的土地政策,便由此走上了「打土豪、打劣紳,分田地」「沒收一切土地歸蘇維埃政府所有」【見《井岡山土地法》(1928年12月頒佈)】的農村暴力革命。,至於土豪劣紳的定義,則是「有土皆豪,無紳不劣」。【中國革命博物館湖南省博物館編:《湖南農民運動資料選編》(人民出版社1988年10月),頁339。】

事實上,全面發展農村暴力革命正是來自共產國際的主張,早在1926年北伐後不久的11月間,共產國際便指示中共:「中國革命從何時開始,將發展為土地革命。」,次月共產國際第七次擴大全會開幕,布哈林即在第一個報告中指出:「中國共產黨的任務是,支持民族革命戰線,同時著手解決土地問題和農民問題。」並批評中共「對農民問題注意不夠,過分畏懼農民運動的開展,在國民黨佔領區進行土地改革,不夠堅決 —— 這就是錯誤的主要方面」。【中國社會科學院近代史研究所翻譯室編譯:《共產國際有關中國革命的文獻資料》第1輯(中國社科出版社,1981年),頁157-158。】史達林更在「論中國革命的前途」的演講中明白表示:「中國未來政權的性質是無產階級和農民民主專政之類的政權」。

中共依此為據,在革命軍北上期間,創以農民協會乘虛而進入後方,並鼓動農民對「土豪劣紳」進行階級鬥爭,其中以中共在湖南無端槍決數名地方名流與北伐軍將士之親屬,甚至包括與章太炎齊名的學者葉德輝。這些作為令國民黨方面極為震驚,並最終導致了日後的「馬日事變」。

而在國民黨清黨之後,1927年5月史達林對中共的訓令(即五月指示)和1927年7月14日共產國際給中共的七條指令,均針對南京國民黨已經「清黨」和武漢國民黨就要「分共」的嚴峻形勢,指示中共「要進一步開展土地革命」。 遂有「中華蘇維埃政府」之「井岡山土地法」成形。

綜上述而言,中共早期並無土地政策,甚至排斥減租運動,但隨著共產國際對分裂國民黨、阻撓北伐進而奪權的政治需要,以及國民黨最終清党的現實,而走上農村暴力革命,以成蘇俄期望之「農村包圍城市」。【見〈共產國際執委會給中共中央關於立三路線的信〉(1930年10月),《中共中央文件選集》第6冊,頁652。】故中共的土地政策,實為奉行共產國際政策,不僅悖于孫中山均富的民生目標,更非出自於國情所需。

 

第五節   小結:患貧與患不平?

 

對比孫中山之國民黨與共產國際之中共,其對於中國土地問題的認知,暫且拋開政治目的不談,其最大的不同,是在於對中國當時農地狀況的背景認知上,患貧與患不均之爭。

直至今日,中共仍舊宣傳1949年之前,中國都處於「人數極少的地主階級佔有農村的極大多數土地,而人數眾多的農民則無地或少地」。【何友良:《中國蘇維埃區域社會變動史》(北京:當代中國出版社,1996年),頁1~2】具體的數字,經常引用中共土改後的宣傳數據「舊中國地主、富农约占有农村70~80%的耕地」,近來亦有修正為「60%—70%」的。【曹幸穗:《舊中國蘇南農家經濟研究》(北京:中央編譯出版社,1996年)頁20】

然而,當時中共曾在其根據地做過的相關調查則與此相反。1930年毛澤東親赴江西尋鄔,取得的第一手地政資料顯示,該縣農村人口中地主占3.445%,富農占4%,中農占18.255%,貧農占70%,手工工人占3%,遊民占1%,雇農占0.3%,土地佔有情況是:公田佔40%,地主佔30%,農民佔30%;【毛澤東:《尋烏調查》,見《毛澤東農村調查文集》(北京:人民出版社,1981年),頁105】中共贛東北黨組織對江西樂平的調查亦顯示,該地土豪、自耕農、半自耕農、佃農、雇農的占地比例分別是2%、40%、30%、5%、5%,【〈鄱陽黨團工作報告〉(1927年11月),見《閩浙皖贛革命根據地》(北京:中共黨史出版社,1991年),頁58】另外中共有關報告提供的江西萬安農民成分則是:自耕農約30%,半自耕農約45%,佃農約13%,雇農約7%;【張世熙:〈萬安工農鬥爭及1927年10月至1928年3月大暴動經過情形〉(1928年7月12日),見中央檔案館、江西省檔案館編:《江西革命歷史文件彙集(1927—1928年)》(1986年編印)頁267】這些資料可顯示地主、富農並非佔地多數,且農人亦非無地可耕,但貧農占絕大部分。

 國民政府方面的亦做過相關調查,據國府土地委員會調查江西、福建兩省1934年自耕比例為54.9%、60.67%,佃耕比例為45.1%、39.33%。【國民政府主計處統計局編:《中國土地問題之統計分析》(重慶:正中書局,1941年)頁63】政府地政專門人員在江西調查時,曾作出結論「安遠、尋烏、信豐三縣,大都聚族而居,各村之土地,為各村民所有者,占大多數」、「蓮花、永新、寧岡三縣,以前均系小農作業之自耕農制,大地主制尤為稀少。」【〈安遠、尋烏、信豐三縣特派土地督察員報告〉(《江西民國日報》1935年1月23日);〈蓮花、永新、寧岡三縣特派土地督察員報告〉(《江西民國日報》1934年10月25日)】國府的調查報告,亦可由中共相關文件佐證。如關於湘贛邊蘇區的報告就明確指出:「邊界的經濟本來是一個小農經濟區域,自耕農甚多」,【〈楊克敏關於湘贛邊蘇區情況的綜合報告〉(1929年2月),見《中央革命根據地史料選編》上冊(南昌:江西人民出版社,1982年)頁18】江西萬安也是「自耕農占全縣人口大半」。【〈中共江西省委轉錄贛西各縣及二團給贛西特委的報告〉(1929年6月2日),見中央檔案館、江西省檔案館編:《江西革命歷史文件彙集(1929年)》第一冊(1987年),頁209】除江西之外,按中共土改時的調查,關中東部渭南地區和西部寶雞地區土改前地主佔有土地的比例分別僅有5.93%和7.58%。當時有「關中無地主」之說。【秦暉、蘇文:《田園詩與狂想曲:關中模式與前近代社會的再認識》(北京:中共中央編譯出版社,1996年)頁49~50】

至於全國範圍,據1988年中共國家統計局一份已解密的內部資料中坦承在中共進行土改前地主佔有的土地比例僅為 38.26%,【中共國家統計局編:《建國三十年全國農業統計資料》(1980年),頁19】中共中央黨校郭德宏教授則根據幾百份統計匯總平均,算得20世紀20~40年代地主佔有的土地全國平均約為41%,而到1949年前夕更降為 32.16%。【郭德宏:《中國近現代農民土地問題研究》(青島出版社,1993年),頁6、42-43,郭並且說明:上述資料有不少是將富農包括在內合計的,因此「實際上加大了地主土地佔有的比例」。】換言之,中共之宣傳是對民國大陸時期土地兼併率的嚴重高估。中共對於土地問題的政治化,使中共本身從事土改的人員都難以行事,甚至有所謂的「當地特殊論」,即在北方的中共土改人員認為此地廣人稀且貧瘠,土地價賤,地主不屑於兼併,所以多自耕農,典型的地主應都在南邊;而南方的「特殊論」則以這裡地狹人稠,農民惜地如金,地主難以兼併為由,認為地主不多,大地主應在北方。【秦暉:〈關於傳統租佃制若干問題的商榷〉,《中國農村觀察》2007年第3期,頁30。】

但不可否認的是,在農人之中,貧農是佔絕大多數,如1930年代初安徽銅陵玉峰區東家店村負債戶為 38.82 % 、其中地主負債戶為 36.36 % 、富農為 68.42 % , 貧農為52.99 %;浙江蘭溪調查的2045戶中,負債1168戶,佔57.11%。【馮紫崗:《蘭溪農村調查》(國立浙江大學,1935年),頁128~129;<銅陵玉峰區東家店村調查>,《安徽省農村調查》(中共華東軍政委土改委員會,1952年),頁117。】事實上,正如前述,自清末以降,中國土地兼併的主因,至少在抗戰前是由於外來殖民者之侵佔、不肖官吏軍閥之掠奪,一般傳統的中國農村而言,農人大多仍有田可耕,但因可耕土地面積分配與佃租制度的不合理,加之土地使用保守、農業發展單純、災害防治落後諸多問題,從而帶來普遍的貧窮局面。

孫中山在1924年8月3日開講的民生主義中提到「要解決民生問題,應該用什麼方法」時,便明白說到:「中國人大家都是貧,並有大富的特權階級。」、「中國所謂貧富不均,不過是貧的階級中,分出大貧與小貧」、「像歐洲那樣的大地主,已經養成了很大的勢力……不過今日中國沒有那種大地主」、「中國今日是患貧,不是患不均」,故「平均地權」乃在使全民均富,而非效馬克思之法,去將本來已貧的社會打得更貧,若是如此可謂逆道而行。由此可見孫中山對中國地政問題所指皆在其時弊。至於中共之誇大宣傳,只能說是政治需要了。

 

第三章     建國十年期間的土地政策與推動

 

第一節   土地政策的法律化

 

中國國民黨自1924年起有關土地改革之決議,不下十餘次。其中1926年10月,中央各省黨部聯席會議通過的多條關於改良農民現狀決議中,明確提出:

1、減輕佃農佃租百分之二十五。

2、禁止重利盤剝,年利不得超過百分之二十。

3、禁止上期租。

4、禁止預徵錢糧。

5、禁止包租制。

早前8月1日,北伐軍總司令蔣介石於湖南致電張靜江、譚延闓等,稱應根據「平均地權」所言,再加細定,「逐條登報」,以制定《土地法》。【《革命文獻拓影》,第6冊,「蔣中正總統檔案」;又1926年9月12日《共產國際執行委員會遠東局使團關於對廣州政治關係和黨派關係調查結果的報告》稱:「蔣介石重新轉向了社會輿論,他的政治行為又變得更明確了。國民黨中央收到了蔣介石要求起草土地法的建議。」見《聯共(布)、共產國際與中國國民革命運動》(三),頁477。】此兩項歷史事實,可謂其後土地政策法律化之前肇。

1928年,北伐勝利,中華民國初統一,為實踐土地政策, 6月,南京國民政府法制局以「軍事告終,各省市開始建設,收用土地之事日益增多」為由,並參照國民黨固有之綱要,擬定了《土地收用法草案》,該草案稱,「土地收用之目的有二,即創辦公共事業與調劑土地之分配以發展農業或改良農民生活。前者為土地收用法上當然之規定,後者系為將來推行『平均地權』政策而設。」【涂義光:《土地徵收之比較研究》(臺北:成文出版社,1981年),頁98】後經國民黨中央執行委員會委員朱霽青建議,正名為《土地徵收法》,最終經國民政府中央政治局通過,於1928年7月28日公佈施行。【謝振民編:《中華民國立法史》下冊(北京:政法大學出版社,2000年1月),頁1152】

《土地徵收法》全文共49條,分總綱、徵收之準備、徵收之程式、徵收審查委員會、損失之補償、徵收之效果、監督強制及罰則、訴願及訴訟八章,此法規定徵收土地依照地價申報價格進行補償,在「土地所有人已依不動產登記程式呈報其地價時,興辦事業人得照所呈報之價額給予補償。」【中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料彙編》第五輯財政經濟(七)(江蘇古籍出版社,1994年),頁127】

但《土地徵收法》自然並不能完全滿足土地管理之所需,故1928年11月,由胡漢民、林森遵平均地權之意旨,參酌廖仲愷在廣州與單維廉博士等討論土地稅法之結果,草擬成《土地法原則草案》,並提請國民黨中央政治會議公允,經委員蔣中正、戴傳賢、王寵惠、趙戴文等十人共同審查,並於1929年1月16日函送立法院查照。【楊松齡:〈土地法制定沿革與臺灣實施經驗之評析〉,收於臺灣法學會:《臺灣法制100年論文集》(1996年11月),頁512~545。】

土地法原則之前言稱:「國家整理土地之目的,在使地盡其利,並使人民有平均享受使用土地之權利。總理之主張平均地權,其精義蓋在乎此。 欲求此主張之實現,必要防止私人壟斷土地,以謀不當得利之企圖;並須設法使土地本身非因施以資本或勞力改良結果所得之增益,歸為公有。為求此目的之唯一最有效手段,厥為按照地值徵稅及徵收土地增益稅之辦法。」以次而附九項原則,分別為:【楊松齡:《實用土地法精義》(臺北市:五南圖書出版股份有限公司,2011年3月),頁11~12】

1、徵收土地稅,以地值為根據。孫中山原在演講民生主義時主張以由土地所有權者自由申報地價,以所申報數額為徵稅標準,政府得照申報之價收買,其目的在使地權所有者即怕多報地價而需多繳稅、又怕少報地價使日後政府低價收買。此種辦法雖能控制地價,但在實施上,卻不得不受社會外在因素影響,如戰爭、經濟狀況導致土地貶值。故在《土地法原則》中,增述「關於都市土地,在人民申報地價後,政府再加以估計,每年徵收土地稅,以估定地價為標準,至徵收土地增益稅,則以申報地價為標準。但政府仍保留其按照申報地價收買土地之權。」 此於實際施行上,既不違背「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」之意旨,更變通靈活,人民對土地的使用權亦更具保障。

2、土地稅率,以漸進方式為原則。「照價徵稅」是平均地權的固有原則之一,但在稅率方面,國民黨內意見分歧。孫中山曾言,各國土地稅法,大都值百抽一,並依此有意主張1%稅率,便於施行,但單維廉博士則認為過輕,當定10%之率才可達地價低廉之目標。故《土地法原則》,折中采廖仲愷之意見,因應經濟狀況,逐漸增加。

3、對於不勞而獲之土地增益,行累進稅。此即對只依土地增值而獲利者,行「漲價歸公」之實。禁止預徵錢糧。

4、土地改良物課輕稅。

5、政府得用價收買私有土地,為國防、公益或公營事業之用,但不得收買土地為營利目的。收用私有土地時,所有土地上改良物,政府須予以相當賠償。

6、政府機關及地方公有之土地,不以營利為目的者,經政府許可後,得免繳地稅。

7、以增加地稅或估高地值的方法,促進土地之改良。

8、中央及地方,設土地掌管機關。

9、土地移轉,須經政府許可。

唯《土地法》尚待審議整理之時,各地急於建設,紛紛函請中央盡速定法,如1930年2月,上海、廣州、漢口各特別市呈行政院,稱發展市政首在整理土地,苦無法令依據,實屬無從進行。行政院遂轉交立法院,促將土地法提前厘定。【謝振民編:《中華民國立法史》下冊(北京:政法大學出版社,2000年1月),頁1157】立法院土地法起草委員會旋迭開會議,最終在1930年6月經三讀通過。是月30日正式頒佈。但因倉促立法,不得不規定當另定土地法施行法。【《土地法》(1930年6月30日頒佈)第5條規定:「本法之施行法,另定之。」;第6條規定:「本法各編施行日期及區域,以命令定之。」】

之後,立法院於1932年6月諮請行政院,在中央地政機關未成立前,由主管土地機關斟酌各地實情,擬具草案,送立法院審議。至1934年5月,始由行政院將《土地法施行法草案》、《估計專員任用條例草案》、《契據專員任用條例草案》,一併送立法院審議。立法院遂於民國該年6月30日舉行聯席會議,指定姚傳法、史尚寬、陳長蘅、趙迺傳、黃右昌等五人為初步審查,由姚傳法召集,並於1935年3月院會通過,國民政府於同年4月5日明令公佈,此即《土地法施行法》。《土地法施行法》公佈後,國民政府於民國25年2月22日明令土地法及土地法施行法,均自1936年3月1日起施行,並將行政院所訂「各省市地政施 行程式大綱」(共33條)同時公佈,以為施行土地法之準繩。至此,有關土地法令之基本法制,大致完成其體系。【楊松齡:《實用土地法精義》(臺北市:五南圖書出版股份有限公司,2011年3月),頁14。】

《土地法》與其施行法,與當初《土地法九項原則》並無較大出入,其重要之處,在於如次幾點:

1、明確了土地的定義與執行機關,和土地登記之程式。

2、進一步闡明土地國有民享民用的要義。允許人民在無妨國家整體利益如地下水道、古跡等外之土地可合法使用,對於公有荒地,政府無償給予開墾,對於私人荒地,政府不僅依法限制土地面積,更有責任限令地主限期開墾。

3、對「照價徵稅」鼎立了完整的制度,主要分地價稅和增值稅兩種,於鄉村和都市分別徵稅,對於改良之土地,改良程度愈高,稅率愈輕。同時為防止大地主的存在,還特別規定了不在地主稅。

4、明訂「地租不得超過耕地正產物收穫總額千分之三百七十五」、「出租人不得預收地租,並不得收取押租」。【《土地法》(1930年6月30日頒佈)第177條規定:「地租,不得超過耕地正產物收穫總額千分之三百七十五,約定地租超過千分之三百七十五者,應減為千分之三百七十五,不及千分之三百七十五者依其約定。出租人不得預收地租,並不得收取押租。」】同時兼顧土地出租人之利益,當「積欠地租達兩年之總額時,地主可終止租約。」【第180條之規定】此正是對實現均富之平均地權頗為公平之措施。

土地法自1930年6月30日倉促公佈,迄至1936年3月1日會同土地法施行法之制頒,一併施行,但其間歷經6年,社會經濟狀況情移事異,為符合社會需求,曾擬增修,但因抗戰爆發,不得不「延至抗戰結束後,再作最後之決定」。【楊松齡:《實用土地法精義》(臺北市:五南圖書出版股份有限公司,2011年3月),頁15。】但總體而言,《土地法》不僅為中國第一部系統處理土地之重要法典,更可稱完備。日後負有享譽的臺灣土地改革,其依據所在正出於此法。

第二節   土地改革之初試

 

中國雖為農業大國,但至近現代,農業發展卻仍不脫傳統保守的「小農經濟」,農業技術因此落後。早在18世紀乾隆時期,英國來華使團曾考察過中國農業方法和工具,便已認為中國農民之農具使用極其簡陋,「比英國最次的耕犁還要低劣。在最好的土壤中,至多只能深翻四英吋。……如果他們能夠得到先進的耕犁,那他們恐怕會很難想像小牲口和年老婦女能進行拉犁的工作。」【J.Barrow:Travels in China(London Cadell and W Davies ,1804), p.566.】可見中國農業至18世紀已落後於西方。民國成立後,仍無進步,據1922~1931年《海關十年報告》記載:天津腹地華北各省「幾百年前的原始農業方法很少有什麼進步」;湖南長沙一帶,「農業依然因襲歷史悠久的古老方法」;安徽蕪湖附近農民「耕種和收穫方法沒有什麼改進」;蘇州一帶「目前一般農場工作依然沿用許多世紀以前早已使用的原始法」;南寧一帶「農業方法和工具不僅遠落後於別省,而且簡直可與中世紀相比」。【《海關十年報告(1922~1931)》(上海:海關總稅務司署統計科,1932年)第五回·卷1,頁352、529、603;卷2,頁58、303。】

農技落後導致的最大困局,乃是農作物的日趨減少,以中國盛產之棉花為例,據海關報告記載,1913年洋布洋紗外棉進口,總價值不過18500餘兩,然而1926年棉貨進口總價值,增至29900餘万兩。從1922年至1926年,平均每年棉花進口1840000擔,而出口僅950000擔,入超890000擔,每年損失3千萬兩關銀。另外,根據華商紗廠聯合會的棉產統計,1919年全國產棉每畝27斤,到1928年降至每畝23斤。【陳燕山:〈中國棉業之改良〉,《農業新報》第195期(1930年1月21日)】農產品與農作物的萎縮,現代工業產品卻不斷湧入,使農村貿易產生入超,農村金融枯竭。而農人為獲得收益又不得不借助高利貸,全國土地委員會1932年1月曾作過有關調查,在被調查的16省163縣1745357戶農家中,有765698戶欠債,欠債戶被調查農戶數的43.87%,欠債總額86300759.51元,平均每戶欠債112.709元,【彭明主編:《中國現代史資料選編》第4冊(北京:人民大學出版社,1989年),頁113】可謂惡性循坏。

1927年國民政府成立,農村經濟已瀕於破產。有識之士為之急呼「農村復興」。在此建國十年期間,雖因土地立法過程浩蕩、遲緩,但仍推動試驗各種土地改革運動,幾遍及其所能直接控制之地區。如有江蘇、廣東、福建、貴州等地之土地整理;山東、江西、察哈爾、河南等地之地稅整頓;浙江、安徽、廣西等地之減租,以及各地之農村合作運動,更是極為興盛普遍。雖過程坎坷,但不無有成效者,另外除官方主導的政策之外,學界與民間亦熱心從事農業的現代化。這一時期,即為史稱之為「農村復興運動」。下文分別舉江蘇之土地整理、浙江之二五減租、河南之田賦整頓、安徽之鄉村合作,及民間學界之相關事業以為分述。

 

(一)、江蘇之土地整理

仁政必自正經界始,地政問題首在地籍整理。蔣介石說得很清楚:「我國土地如果實行清丈之後,田賦收入,比較現在可望多20倍,即每年可望收入20萬萬元,豈不是于國家財政大有裨益,……我們從種種方面觀察,都可以證明土地整理,是我們國計民生的一個生死關鍵。」【蔣介石:〈整理土地是我們國計民生一個生死關鍵〉(1932年11月15日對中央政治學校地政研究所開學講),收於《先總統蔣公全集》第1冊(中國文化大學出版部,1984年),頁652-654。】故「地籍整理」,旨在使人民合法使用土地得到保障,並借此釐清各地田賦與土地使用情況,是為治本之奠基,而國府的土地改革運動,亦正是從地籍整理開始的。

中國地籍之繁蕪尤以江南地區為甚,自明清以來,其地籍紊亂、稅賦苛雜,常見諸于史,但土地登記卻首見江浙二省。其中尤以江蘇省頗見成效。

江蘇之土地整理始於1929年,當年由省府成立土地整理委員會,翌年改組為土地總局,隸屬民政廳,該局於1932年正式直屬省府。【諶琨:〈江蘇之土地登記〉,收於蕭錚主編:《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,頁16183】

首開土地登記的,是江蘇省政府所在地鎮江縣。1929年,縣土地局成立,隔年9月,鎮江大口門一帶運河淤塞,建設廳決議加緊建設,填河築路,土地登記由此順勢而行。此前5月,縣主要圖根測量已然完竣。戶地測量時,測繪人員會同鄉鎮長並由業主實地指界,逐戶測丈。每一圖幅或每一區域測量完竣後,依序編列地號,繪製謄寫圖,便於土地登記時核對。至1935年底全縣地籍測量結束,共丈土地1409781畝。【諶琨:〈江蘇之土地登記〉,收於蕭錚主編:《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,頁16290;見《鎮江市志》(中共鎮江市地方誌編纂委員會),第1章第1節·地籍整理。】此後丹陽、嘉定、青浦、奉賢四縣跟進。至1933年省政府改組,已有三縣丈量完竣,開始登記地籍。繼任之省主席陳果夫,亦熱心地政,他曾於1934年3月在國民黨第四屆中央執行委員會第四次全體會議提出「推行本黨土地政策綱領」案,旋經全會通過,自開始於江蘇實踐。【陳果夫先生遺著編印委員會編:《陳果夫先生全集》(臺北:近代中國出版社1981年影印版)第2冊,頁264~266。】

1934年5月1日,江蘇省正式施行前月在省政府委員會通過的「江蘇省土地清丈總計畫及施行步驟」。為此,1931年建立的參謀本部陸地測量總局航空測量隊,還通過的當時先進的航空測量技術,配合江蘇清丈。至1937年下半年,江南各縣丈量已畢,且有十縣以上,將土地登記辦好。更實行徵收新式的地價稅,此舉通過廢除地丁、漕糧舊制,忙銀、漕米及帶徵項目合併,重定稅率,按畝計徵,以銀元「元」(後稱賦元)為基本計算單位,以代替相沿數千年之田賦,減輕農民負擔,更為我國歷史上之創舉。蘇北有一半縣分丈量將竣。還有一半,正在開始,再有一年,全省上地丈量可以告成,而再過一年,全省土地登記亦可辦竣,地籍便可清清楚楚,現代式的地政亦可告一段落。乃因戰端一開,不僅未盡全功,連舊有之登記簿冊,也毀於戰火了。【王樹槐:〈江蘇省的土地陳報1933-1936〉,收於中央研究院近代史研究編:《近代中國區域史研討會論文集》下(1986年),頁519~557。】

事實上,江蘇之地籍整理過程並不順利,各縣時常發生地主大戶阻擾整理事件發生,更有一般農民,不知清查本意不僅在增加國家稅收,更乃保護人民土地使用權利之本,瞞報匿報。1932年,江都縣開辦地籍整理、清賦工作,鄉民不但不配合,還毆打辦事人員,經不良份子和中共黨徒挑唆,最終爆發數千人參與之風潮,土地丈量工作被迫停止。【湯一南:〈江都田賦及其最近清賦風潮〉,收於蕭錚主編:《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,頁4794~4807】江都之事端,為當局後來所警惕。1933年無錫縣開展土地整理工作,這個被時人稱為「民情素甚強硬,政府每辦一事輒遭反對」之地,竟能推行無阻,且形成官民打成一片之景。個中原因,乃在當局規制妥善,保甲長宣傳得力,辦事人員凡民眾有所求者,無不竭誠妥為商酌,使其滿意為止。【胡品芳:〈無錫縣土地登記概要〉,《地政月刊》雜誌第3卷第8期(1935年8月),頁1099~1102】自是有吸取江都風潮教訓之結果。

然而清丈土地,不僅需時日久,且費用太高。縱觀中外皆是如此。法國土地面積比中國少17倍,清丈之期達30年;日本土地面積比中國少25倍,清丈之期也達9年。首都江蘇之南京,為完成清丈,花用80~90萬經費,當時於江蘇採用的航空測量之先進技術,更在一億五千萬之巨。【成全:〈國民黨「土地政策戰時實施綱要」研究〉《解放日報》1942年5月27日】對於當時四面環敵的國府,可謂不小的開費。故江蘇省試辦土地陳報,由地籍擁有者自行登記,任由人民報數,政府雖可稍後核實,但實際上,全憑信用,此法簡易而簡陋,其中以國府為建設新農村而設立的江寧自治實驗縣是有成效的地區之一。1933年初縣府成立,僅用兩個半月就完成了多年來懸而未決的全縣土地陳報和稅制改革。土地陳報和稅制改革完成後的第一年,田賦實徵95萬元(奉令減漕米7萬元),達到了應徵額的95%,並追徵了1932年的欠糧20萬元。【江寧自治實驗縣縣政府編:《江寧縣政概況:自民國二十二年二月至民國二十三年八月》土地陳報,頁11;張得善:〈江寧自治實驗縣地方自治調查摘要〉,《地方自治》創刊號(中國地方自治學會1935年3月31日),頁137~138】國府見此可行,加之備戰籌資心切,嗣於1934年1月25日,由國民黨中央通過「整理田賦先舉行土地陳報以除積弊而裕稅源案」,急於在全國推行土地陳報,其結果可謂瑕瑜互見。

江蘇之土地改革,除地籍整理、改辦地價稅外,另有幾件,亦具意義。其一是將疏導淮河涸出的土地出租給農民。國府於1929年1月成立導淮委員會,蔣介石親任委員長,陳果夫於1932年8月兼任代理副委員長。到抗戰爆發前夕,導淮工程完成,便將高寶湖及洪澤湖涸出的土地及黃河故道兩岸的土地,分別租放給農民耕種。其二是在鎮江江邊辦理土地重劃,準備劃為新市區。其三是準備在啟東縣試辦耕者有其田,將崇明縣地主的沙田照價徵收,讓原佃農交租給政府,6年後土地即歸農民所有,但終因抗戰全面爆發而沒有進行。【蕭錚:《土地改革五十年》(中國地政研究所,1980年),頁89~94】

 

(二)、浙江之二五減租

「二五減租」為國民黨固有農業政策之一,本是一種消極的改良政策,但若能減輕農民負擔,亦是可為。而浙江省之減租正是全國之先。但因浙江省實施減租時,《土地法》尚未公佈,故浙省減租運動乃起於國民黨黨部。

1928年2月國民黨二屆四中全會指派何應欽、許紹棣、周炳琳等蒞浙組織該省黨務機構:浙江省黨務指導委員會起,浙江便正式而有效力行土地改革。指導委員會先是會同省政府擬定「佃農繳租章程」等地方法規,於7月公佈之後,遂舉行「減租運動宣傳周」,由黨員親自講解「二五減租」之重要所在,使減租運動大為普及,同時成立各縣佃業理事局與各地鄉區辦事處、農民協會等各種組織,不僅深入鄉村,直接調解佃租糾紛,更與各縣當軸力爭所需。【康模:〈浙江二五減租之研究〉,收於蕭錚主編︰《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,頁33965~33978】其成果,據力助改革運動的時杭州《民國日報》總編輯胡建中回憶:「成效是很顯著的。二五減租實行後,經調查,農民的生活改善了很多。別的不說,只說一點。過去,佃農的子弟很少有進中學的,二五減租實行後,就有很多人進了中學。」【胡健中:〈一個中國土地改革先驅者的自白〉,見《傳記文學》雜誌總第198號 (1978年)】

浙省黨部舉辦二五減租的同時,省府民政廳亦於1928年9月起推行土地陳報。及至黨國元老張靜江主持浙江省政府之後,為建設浙省,廣設電廠、廣修公路、鐵路,並籌辦西湖博覽會,推動浙省現代化不遺餘力,常為後人稱頌。但其大開建設之舉,籌措經費頗為困難,故在1929年欲向地主籌款,打算預徵一年田賦,地主便提出取消二五減租以換取支持。省府竟允接受。【康模:〈浙江二五減租之研究〉,收於蕭錚主編︰《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,頁33978~33992】浙江省黨部對省府此舉大為不滿,極其全力反對,省府不予理睬反而加以遏制,省黨部遂晉京向中央請願。此即因取消二五減租而產生的「黨政糾紛」。後經中央委戴季陶調解,促成了由中央常務會議通過的「浙江省佃農二五減租暫行辦法」,取消佃業管理局,折衷處理,但辦法第二條仍規定:「土地收穫除副產應全歸佃農所有外,由佃業雙方就各該田畝情形以常年正產全收穫量百分之三七.五爲繳租額」。張靜江亦於不久後離任。而浙江省農民此後仍因此受惠達六成之多。【魏紹徵:〈從二五減租到三七五減租〉,見《傳記文學》雜誌總第198號 (1978年)】時人評曰:「浙江實施二五減租,經過五、六年的努力與經驗,實施辦法逐漸改良而趨於切乎現實,就保障佃農的意義來講,總算達到相當的效果了。」【震宇〈中國之佃耕制度與佃農保障〉,《地政月刊》雜誌第1卷第4期(1933年4月),頁485】

中共見浙省土地改革頗具成效、深獲人民支持,而恐傷其「土地改革者」之形象,幾番試圖破壞。不僅以流氓地痞把持之農運阻撓,更殘忍殺害戮力推行「二五減租」之楷模,如天臺縣黨務兼佃業之主管朱良慶,在下鄉宣傳至夜歸時,遭共產黨徒包圍槍擊,其與家僕一人皆歿;【康模:〈浙江二五減租之研究〉,收於蕭錚主編︰《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,頁33971】又如時任杭縣整委會委員之魏紹徵亦收到共黨黨徒恐嚇信「一彈送你沉橋下」。【魏紹徵:〈從二五減租到三七五減租〉,見《傳記文學》雜誌總第198號 (1978年)】不過由此亦可反證,浙省之土地改革,乃確有實績的。

 

(三)、河南之田賦整理

整頓田賦的意義在於「田有定數,賦有定額」,據此政府方能繼續進行改革。國府在建國十年期間,在整頓田賦的同時,更改革傳統徵收辦法,使官民兩利,以河南省為例,河南瀕臨黃河,常有水患,明清以來,農人更常受丁、漕高徵之苦。民國初年,有汜水縣人魏聯奎聯合河南士紳,發起籲請減漕運動,謂河南有漕各縣糧戶日食糠秕, 蕩盡家業,賣兒鬻女, 代人輸漕。【見河南漕糧商榷會編:《河南減漕錄》(1921年)】可見河南農事不易,加之飽經戰亂,歷經直奉大戰、中原大戰,改革更是難以為繼。

介於此,國府自1930年接收河南財政後,首開丁地附加捐整理。是年1月7日,經省政會議通過「統一各縣丁地附加標準」,明令各縣田賦附加不能超過正稅。是為重申1928年財政部令「田賦正稅附捐之總額,不得超過總理遺教所定現時地價百分之一,其已超過此數之各縣不得再增,並須陸續設法核減,至適合地價百分之一為限;田賦附捐之總額,不得超過舊有正稅之數。」1934年2月27日國府又訂減輕田賦附加廢除苛捐雜稅案,嚴令各省市永不再增加田賦附加。【陳登原:《中國田賦史》(臺灣商務印書館,1975年),頁260~261。】

在整規田賦附加捐的同時,1931年2月,省府財政廳通令各縣「各縣按照規定糧冊樣式,依限查造齊全,送廳備查,並將花戶姓名、住址、及糧地租地畝數等級、坐落地點,並應完丁漕棵租各數,一律查填明晰,作為各縣徵糧租之依據,嗣後某花戶田產,如有售賣糧額變更時,每三個月造冊,呈報一次,以昭核實。」【河南省政府秘書處編:〈河南省政府公〉第36期(1931年2月16日),頁5。】是為奠定整理田賦之前基。

繼之1933年3月,為革除因地方官吏徵收田賦帶來的種種舞弊、貪瀆、壓榨農民之行為,省府財政廳又頒《整理田賦徵收辦法》四十二條,令各縣廣設櫃徵收,實行花戶自封投櫃(即由政府廣設除投入口外的密封木箱,由納戶憑單自行將應賦之稅投入,頗似現時之報稅)。7月,修正辦法,廢除糧差衙役。【河南省政府秘書處編:〈河南財政季刊〉·法規第3期(1933年),頁29~32;〈河南財政季刊〉·報告第1期(1933年),頁36。】

此外,為配合此時在全國展開的廢兩改元,省財政廳隨即規定三項辦法,通令各縣遵照辦理。一是丁漕正稅改徵銀元,應將各花戶應完丁銀槽米各數,按畝計算,以厘為止;二是附加捐款,按照以前折合標準,改為按元折徵;三是1933年正稅附捐,都己經徵收一部分,計畫到1933年底,將一切手續,辦理完竣,等開徵1934年份新賦時實行。【河南省政府秘書處編:〈河南財政季刊〉·報告第3期(1933年),頁29~32】通過廢兩改元,田賦徵收單位得到統一,既有利於政府的徵收,又有利於花戶完納賦稅,革除了中間繞算的弊端。

豫省田賦整理,又與土地清丈與陳報相輔相成,其結果,據鞏縣等45個已辦土地陳報的縣份統計,截至1942年,平均每畝稅率由陳報前的0.30元,降為0.18元,較原率低40%,國家應徵的賦額也較原賦額增加343067元,增幅5.7%,農民的稅負亦得以減輕,【河南地方史志編輯委員會:《河南省稅務志》(鄭州:中州古籍出版社,1995年),頁43】可謂利國利民。

除河南以外,截止抗戰前夕,實施廢除苛捐雜稅的省份有:江蘇、浙江、安徽、河北、河南、山東、山西、察哈爾、綏遠、寧夏、湖北、湖南、江西、福建、廣東、廣西、貴州、四川、陝西、甘肅、西康、北平、威海衛等省市,綜計7000餘件,稅款達6000餘萬元。【轉引自邱松慶:〈簡評南京國民政府初建時期的農業政策〉,《中國社會經濟史研究》,1999年第4期,頁73】

 

(四)、鄉村合作運動——以安徽為例

鄉村合作本為孫中山之地方自治主張一種,其曾言:「地方自治團體所應辦者,則農業合作、工業合作、交易合作、保險合作等等」。【孫中山,〈地方自治開始實行法〉(1920年),收於《國父全集》第二冊,頁169】此後戴季陶、陳立夫等均加以闡揚論述,蔣介石亦曾表示:「農村合作制度與農村農村土地問題,如輔車相依,缺一不可……本黨立場不認階級、反對鬥爭,關於土地分配自應特闢和平途徑,以漸進於耕者有其田。」【秦孝儀:《革命文獻》第84輯(中國國民黨黨史會,1980年),頁241】即合作運動被當時國民黨認為是和平實現耕者有其田的一種可試驗的途徑。

1931年夏,湘、鄂、皖、贛、閩等省發生水災,政府設立救濟水災委員會,委託民辦之華洋義賑會以組織互助社的方式辦理皖贛農賑,政府遂順勢加以宣導,實業部於4月訂《農村合作社暫行規程》,預備將互助社改組為合作社。截至1934年底,在皖贛地區由華洋義賑會指導的合作社共達686所,【沈雲龍:《近代中國史料叢刊·第三編》第28輯(臺北:文海出版社,1987年),頁365】隨後至1936年,全國登記的合作社已達37318個,社員1643670人。【周開慶:《近代中國經濟叢編·民國經濟史》(臺北:華文書局,1967年),頁350】

此次水災,以傳統農業大省安徽最為嚴重,其受災縣份計44縣,受災戶達全省總戶數的52%,【《民國21年申報年鑑》·社會·災害(1932年),頁70】災後,除原華洋義賑會設立在受災較重的25縣互助社全數改組,安徽政府亦於1934年4月6日成立安徽省農村合作委員會,在四省農民銀行(中國農民銀行前身)、中國銀行、義賑會等公私金融業的貸款支持下,於其餘37縣逐步分階段統籌農村合作社,至1937年抗戰爆發前夕,除岳西、臨泉正在組織外,合作社已遍布安徽全省,【謝國興:《中國現代化的區域研究:安徽省》(中央研究院近史所,1991年),頁388】此時,安徽之合作社規模已達全國前列。

皖省之農村合作,主要致力於改進生產技術和提高農人收益。1935年,皖省農業豐收,農產數量大增,稻穀大量上市後因此價賤,各縣合作社辦理儲押業務,「計潛山等廿五縣合作社,儲稻共廿四萬零三百七十二石,儲米六千八百五十九石,麥一萬五十八百九十八石,雜糧以及棉麻等達六千餘石。」1936年春季,糧價上漲,合作社便停儲出售,「社員獲利機厚,無不喜形於色……即以儲稻一項而論,合作社及聯合社共儲三十四萬餘石,去秋時每石僅值洋二元至一元七八角,社員均係貧苦農民,如無貸款,勢必認同變賣,迄今年春季,每石值洋四元左右,獲利達一倍以上,計約七十萬元。」可見農民不僅增產,更增收。資本家之糧店從此風光不在,據青陽縣指合作社導員舒明華反映:「該縣糧行商謂,若合作三年,則徹輩糧行閉門矣。」【黃浪如:〈安徽省農業合作事業進展之現狀〉,《農友》月刊第5卷第1期(1937年)】

合作社亦使農村設施與景觀大為改變,如在皖北滁縣,此地原本常遇荒旱,合作委員會便於1935年與農行商訂貸款30萬元,發動社員興修水利,「到1936年底,該縣挖塘堰3375口,受益田畝達134000餘畝」,從此「該縣水旱無虞,農產自可日增」;在蒙城縣,「經社員大會決議」,使用社儲金,將數畝荒山栽植綠化。【黃浪如:〈安徽省農業合作事業進展之現狀〉、〈蒙城合作概況〉,《農友》月刊第5卷第1期、第5期(1937年)】

誠如上述,安徽之農村合作得以實現,可謂惟賴金融業信用貸款強有力的支持,銀行資金通過合作社流向亟需資金的農村地區,農人從買賣農具到舉辦婚禮,無不用及信用貸款,。據當時安徽省民政廳的報告,已辦合作社地方,「農民頗獲救濟」,未辦之縣份,農民「紛紛請求」。【沈雲龍:《近代中國史料叢刊·第三編》第28輯(臺北:文海出版社,1987年),頁366】農村農村經濟亦得以穩定,高利貸得到相當的控制,如安徽和縣,自1930年代上海商業銀行在此進行合作貸款後,私人貸款利率已由原來的月利三分甚至四分五分,降至二分。【中央銀行研究處編:《中國農業金融概要》(上海:商務印書館,1936年)頁259】

1  1933年安徽省合作放款用途統計表

用途

借款

社員數

借款總數(%)

佔總數(%)

牲口

953

18708.50

30.59

蔑具

1008

16175.00

26.44

種子

599

9434.50

15.44

肥料

492

7706.00

12.60

修蓋房屋

232

3929.50

6.44

償還舊債

101

1782.00

2.01

糧食

88

1147.00

1.87

開墾

24

537.00

1.87

贖地

14

233.00

1.38

修圩

14

201.00

1.33

婚嫁

5

93.00

1.15

其他

75

1214.00

1.98

總計

2604

61160.50

100

資料來源:《民國二十一年中國勞動年鑑》第三編·勞動設施,頁141。

然而值得注意的是,當時國府急於求成,對於合作社的態度,是試圖以強制性的行政手段全面快速挽救農村經濟,由此帶來的後果,安徽與其他開辦合作社的地方,均陷入了信用貸款的通病便是一例,即合作社過於依賴貸款,有人甚至認為:「中國的全部合作運動可以說是個信用合作運動。」【方顯廷:〈中國之合作社運動〉,天津《大公報》(1934年5月16日)。】蔣介石對此也是很明白:「合作事業有一種通病,即信用合作社的畸形發展。」【秦孝儀:《革命文獻》第84輯(中國國民黨黨史會,1980年),頁214】

 

(表二见文後)

 

金融機構有逐利的本性,當農村貸款獲利低於其他投資事業時,金融業勢必減少資金支撐,據1935年的統計,全國各銀行對信用合作社放款累計總數為9956674元,平均每個社員只有9.9元,【秋明:〈中國信用合作社的透視〉,《農村合作》第2卷第3期(1936年10月15日),頁61】可見合作社發展艱困之一般。

事實上,當時國府所認知的鄉村合作,不過視其為救災恤貧的工具,並未作為改造社會的手段。【彭蓮棠:《中國農業合作化之研究》(中華書局,1937年),頁125】

 

(五)、農業技術的現代化——以中農所為例

1933起至1934年,中央政府先後於設立了「農村復興委員會」、「振興農村設計委員會」、「全國經濟委員會農業處」等中央農事機構,加緊農村復興,並廣設農業院校與研究所,網羅與培養農業學者,如土地改革之父蕭錚主持之中央政治學校地政學院。據統計,1936年全國中等農業學校在校生逾萬,其中高級農業職業學校39所,至抗戰前夕,高等農業院校已有20餘所;【章之汶:〈草擬我國農業教育改進方案〉,《農林新報》第4~6合期(1941年)】在專業科研方面,至1934年,國立農業科研機搆52所、省立356所、縣立174所,【錢天鶴:〈中國農業研究工作之鳥瞰〉,《農報》第2卷第17期(1935年)頁577】其中最為著名的,當屬1932年1月成立的中央農業實驗所。

中農所建制後,在抗戰前戮力培育推廣優良農種與耕作制度、土壤肥料的現代化改進,並自立研發現代化的病蟲妨害方法,其從事工作豐富廣泛,具體約為如次幾項:

1、育種及推廣:中農所一成立,就在南京孝陵衛所址附近,從事小麥試驗工作,進行小麥良種選育。在總技師、美國康奈爾大學作物育種學教授洛夫(H•H•Love)指導之下,先在8省39處進行區域試驗。到1936年秋,更新試驗計劃,試驗種類分3種,分佈範圍擴及11省的35處。中農所育成的小麥良種有「中農28」、「中農166」、「中農62」、「中農483」等供農人耕種;【沈宗瀚、趙雅書等編:《中華農業史論集》(臺灣商務印書館,1979年)頁287】此外,中農所還對水稻、棉花、馬鈴薯、油桐等農作物進行了優良品種的蒐集與比較試驗。【轉引自李自典 :〈中央農業實驗所述論〉,《歷史檔案》雜誌2006年第4期,頁114】

2、病蟲害防治:1933年起中農所內設立植物病蟲害系,主其事者為昆蟲學專家吳福禎,負責全國植物病蟲害的研究與防治工作,在其任內,曾開展過諸多防蟲運動。如1935年,各地白菜秧苗蚜蟲滋生,危害嚴重,鑒於此,中農所採用5種油類乳劑以試驗殺蚜效力。中農所還就南京蔬菜害蟲協助農民設法防治,製造了殺蟲藥劑及噴霧器,收效顯著。在1936年,該所還該所還創製了一種針對蠶病的防僵粉,廉價出售給農民。【實業部統計處:《實業部月刊》第1卷第2期(1936年5月31日)】

3、耕種制度的改進:1935年,中農所進行了麥田排水對小麥產量影響的試驗,運用開溝排水、不開溝排水及開溝灌溉三種處理方法。這些耕作栽培方面的科學試驗,為當時的耕作改制提供了科學依據,對於當時的農業增產起了重要的指導作用。這是使中國精耕細作的優良傳統與近代農業科學結合起來的第一批範例。【郭文韜、曹隆恭主編:《中國近代農業科技史》(北京:中國農業科技出版社,1989年),頁94】

4、土壤肥料科技的新發展:1933年12月起,中農所開始從事土壤肥料方面的研究,目的在於明瞭土壤性質,及其所缺乏之養分,補充各種養分所需肥料的最適當份量,比較各種肥料之效果,然後對農民實行施肥指導,以使農民施肥能夠經濟合理。如1935年,該所進行了「小麥盆栽三要素試驗」,結果表明施用氮肥有效,而施用磷肥、鉀肥及石灰無效。【中國農業博物館編:《中國近代農業科技史稿》(北京:中國農業科技出版社,1996年),頁33、119~120;張乃鳳:〈十年來土壤肥料系工作概況〉,《農報》第8卷第19~24合期(1943年),頁20~23】

5、農具的研製與改良:1934年中農所植物病蟲害系成立後,藥械的研製也開始取得一定成績。1935年,中農所與中央棉產改進所合辦治蟲機械研究室,由錢浩聲負責。該研究室成立後一年即研製出兩種噴霧器:自動式和雙管式,均使用輕便,價格低廉,行銷全國,對治蟲起了很大作用。1936年,錢浩聲又將市上的「飛力脫手提噴霧器」悉心研究改良,改良後的噴霧器除用殺蚊蠅外,又可防除庭院害蟲。此外,鑒於中國農民以往在地上打麥,以致泥土混雜的情況亟宜改良,1936年中農所與農具專家接洽仿製美國打麥機,效果良好,且價格低廉,用三匹馬力的引擎即可開動,很適合農村應用。【轉引自李自典 :〈中央農業實驗所述論〉,《歷史檔案》雜誌2006年第4期,頁114】

抗戰爆發後,中農所遷往重慶,繼續農業技術的科學化改進,並於1940年改組直屬農林部,成為全國農林技術的總樞紐機關。【實業部:〈農字第五二七三號電發中農所與各地方農場按術合作辦法〉,《廣西省政府公報》第164期(1936年5月),頁83】1949年後,其成員如湯惠蓀、沈宗瀚、錢天鶴等,繼續戮力在臺灣的土地改革事業之中。

 

(六)、民間自發的鄉村建設運動

1930年代的「農村復興運動」中,來自民間各種自發的行為可謂為農地改革之中堅。當時以中華職業教育社、中華平民教育促進會、山東鄉村建設研究院、北平燕京大學、南京金陵大學、濟南齊魯大學、江蘇省立教育學院等為主的民間團體以及大中職院校,在各地,或與政府合作、或獨立建立實驗區,從事興辦教育、改良農業、流通金融、提倡合作、改善公共衛生和移風易俗等鄉村建設。他們深入民間,不求干祿,如平民教育促進會的衛生教育主委陳志潛,在加入平教會、到河北定縣實驗區從事鄉村建設實驗之前,是國府行政院衛生署公共衛生處主任;美國威斯康辛大學畢業的陸燮鈞博士,到定縣後負責農畜改良工作,他為了尋找優良雞種,走遍全縣,終於在一戶農家發現了一隻優良雞種,使其與國外引進雞種進行雜交,培育出了更好的雞種,他還對豬進行同樣的實驗,使定縣的豬種得到改良。陸燮鈞博士培育出的優良雞、豬種,至今仍是定縣農民飼養的主要雞種和豬種之一。【見〈芳寄晏陽初先生的信〉,《河北文史選輯111983年),頁107】凡此種種,可見中國士大夫以往只求功名的傳統形象已悄然改變。

民間團體致力鄉村建設的作為,尤以教育與衛生為重,各實驗區均廣設立鄉村小學和成人學校及鄉村醫院,完善教育管理制度、為農民提供醫護保障,一些實驗區對於特別困難的農人甚至免收藥費。

在教育方面,實行徵學制,強迫學齡兒童和青年農民就近入鄉村小學或成人學校學習,以掃除文盲、尤其是學齡文盲和青壯年文盲為目的,其成效明顯,如無錫黃巷實驗區經過三年的實驗,到1932年6月,全區非文盲人數已由1929年實驗區建立前的9.23%增至46.5%,而文盲和半文盲數則由67.81%和23.96%,分別降至49%和4.5%;【甘導伯:〈三年來之黃巷實驗區〉,《教育與民眾》第3卷第9~10合期(1932年)】蘇州徐公橋實驗區的文盲人數由1930年起至1934年減少了近50%;【姚惠泉、陸叔昂編著:《農村教育叢書第八輯•試驗六年期滿之徐公橋》(中華職業教育社會,1934年),頁7】河北定縣實驗區經數年努力,到1934年時,全縣小學已經普及,成人教育有了很大發展,據1930年統計,定縣總人口為397000人,7歲以上的人數為330300人,其中文盲為274150人,占83%,12~15歲的青少年有95800人,其中文盲為70890人,占74%,到1934年6月,全縣14~25歲的青少年82000人中,文盲32550人,約占40%,比1931年減少34%,其中男青年文盲已減至10%。【李景漢:〈定縣社會的各方面〉,《民間》第1卷第24期(1934年),頁10】

在公共衛生的改革中,農村醫學的發展,使以往的霍亂、腦膜炎等傳染病得到控制,且改變了諸如產婆接生等傳統陋習,如山東鄒平實行新法接生之前,新生兒的死亡率達50%,實行新法接生之後,降到10%。以往曾遭造成成千上萬人死亡的天花、霍亂等傳染病,已在定縣、鄒平、無錫、徐公橋、清和等實驗區基本絕跡。【梁漱溟:〈我們在山東的工作〉,《梁漱溟全集》第5卷(山東人民出版社,2005年),頁1020】

民間團體開展的鄉村建設工作,亦大多得到了官方的支持,「由學術立場去建設農村是由下而上的工作;由政府的立場去建設農村是由上而下的工作。兩者必須扣和起來,方可博收成效。」【平民教育促進會編:《二十五年平教工作概覽》(1936年),頁8~9】當時頗為國內外引目的河北定縣、山東鄒平、荷澤、江蘇江寧和浙江蘭溪等「五大縣政建設實驗縣」的設立,便是官民合作的代表,鄉村建設得以進一步發展,如河北定縣實驗縣成立之前,平教會雖然製定了《禁賭公約》,但難以執行。實驗縣成立後,縣長霍儷白親自帶警察抓賭,有一次抓到縣中富豪士紳聚賭,即罰大洋3000元,賭博之風,很快有了好轉。【王維顯:〈「模範縣」期與「實驗區」期的定縣縣政〉,《政治經濟學報》第5卷第3期(南開大學,1937年4月),頁689】

 

第三節   小結

 

一般學界普遍都認為,國府建國十年期間,農村衰敗之景象,已逐漸好轉。據統計,1934年中國農業產品淨值17.11億元,而到1936年即增加到18.89億元,平均年增長率3.5%,【Arthur Nichols Young:China's nation-building effort, 1927-1937: the financial and economic record(Hoover Press,1971),p.399.】1936年,農作物畝產除少數蠶豆、玉米、甘蔗等微有減少或保持原狀外。均有顯著增長,以1936對比1935年增加率為:小麥10%、大麥5%、秈粳稻7%、豌豆8%、高粱8%、小米3%、大米29%、棉花22%、花生15%、芝麻13%;其中,當年小麥產量與1935年相比增加8.3%,是1930年以來所未見;秈粳稻增加29%,為1932年來所未見,棉花產量增加更高達46.9%,為棉紡、棉織業的發展提供了充足的國產原料。此外,有關外貿的重要農產品,如桐油、茶葉、蠶繭亦獲得豐收。【轉引自邱松慶:<簡評南京國民政府初建時期的農業政策>,《中國社會經濟史研究》1999年04期,頁75】

隨著農業生產的回复和發展,農戶有餘糧能夠進行買賣,使農村商品率為之活躍,主要表現為出售農產品的農戶比例增多,據1929~1933年對全國19個省151個地區的調查,農民收穫後出售其農產品的比例為55%左右,此間,對全國22個省146個縣中的156個地區15646畝田場的幾種主要農產品商貿率抽樣調查統計顯示:大麥18%、綠豆25%、蠶豆21%、玉米19%、棉花37%、花生61%、水稻15%、小麥29%,糧食的商品率至1936年達30%,同時,因得獲利,這一時期農民直接購買工業品的數量增多,農村經濟與國產貿易擴大,城鄉關係得到加強。【卜凱:《中國土地的利用》(金陵大學農學系1941年),頁298~299、479~480】

憑史而論,所謂國府建國十年,有大半是在戰爭中展開,其建設的目的,多是為支持抗戰,故一切只求快。在土地改革中,亦可見如此,如上述「土地陳報」、「鄉村合作運動」便是,其制度粗糙,不見得能徹底改革,但此間改革雖求快,卻從未使用階級鬥爭、沒收土地的極端手段,顯示國民黨服膺孫中山教義,努力實施階級調和之土地改革,而其一時之成效,恐怕也是不容否定的。

第四章     抗戰時期土地政策的改變與推動

 

第一節    戰時土地政策的改變

 

1937年七七事變以來,中國不僅面臨軍事上的危機,經濟問題亦隨各大城市的淪陷而難以為繼,實際上,尚處農業國家的中國,經濟的問題都可以歸結到土地上去。【劉岫青:〈土地政策戰時實施綱要〉,《人與地》第2卷第1期(1942年1月),頁9】1937年12月南京撤守之際,蔣介石發表「告民眾書」,直言:「中國抗戰之中心,不在各大都市,實寄於廣大之鄉村。」【蔣介石,〈我軍退出南京告全國國民書〉(1936年12月26日武昌),收於《先總統蔣公思想言論總集》(中國國民黨中央委員會黨史委員會,1984年),頁249】隔年3月底,在武昌召開的國民黨臨時全國代表大會中,更是強調:「中國為農業國家,大多數人民皆為農民,故中國之經濟基礎在於農村。抗戰期間,首宜謀農村經濟之維持,更進而加以獎進,以謀其生產力之發展。」以此立意而由臨全大會通過的「抗戰建國綱領」、「戰時土地政策草案」等相關提案,【林泉主編:《中國國民黨臨時全國代表大會史料專輯》(上)(中國國民黨中央委員會黨史委員會,1991年6月),頁366~367】對於戰時土地問題之改革,可謂意義深遠。

依據「抗戰建國綱領」,國府積極展開戰時經濟建設。至1941年,前方內遷的工廠六百餘家,後方新建工廠一千三百餘家。同時中央實行戰時財經統治政策,對生活之必須用品採取專賣,後方經濟漸趨安定。【蕭錚:《土地改革五十年》(中國地政研究所,1980年),頁217】另一方面,實施交通水利建設,河道、公路與機場等交通設施迅速增加。在此「抗戰建國」的大背景下,1941年12月22日,國民黨在重慶召開第五屆中央執行委員會第九次全體會議上,正式通過了蔣介石交議的「土地政策戰時實施綱要」,以適應戰時需要。其主旨,主要有如次幾項:

1、繼續以簡易從速之考慮,辦理土地陳報,並開地價申報,以舉辦土地稅與土地增值稅,實現照價抽稅、漲價歸公。

2、「綱要」第六條重申「三七五減租」,即租率最高額依照土地法第177條之規定,不得超過耕地正產物收穫總額千分之三百七十五,此外又補充規定以國幣繳納者,其最高額不得超過地價10%,實為比當時急促而成的土地法更為全面。

3、「綱要」第八條明白揭示:「農地以歸農民自耕為原則」,主張荒地歸農,在執行上,由政府提供官荒,劃定墾區,交由撤退難民和後方無地可耕之人民,對於私有荒地,國家徵收高額地價稅,同時限定耕期,逾期不耕者,即予沒收,此即抗戰時期開展的「扶植自耕農」之法源。

4、農地地價稅改徵實物。此舉除減輕戰時國幣貶值對於國家之傷害,更意在解決由於戰時因大片國土淪陷,耕地減少、物資難以流通,導致的糧價上漲,故改徵實物,可使政府控制大批糧食,予以調劑民生或軍用;而西南地區地主壟斷糧食較為普遍,囤貨操縱,由以四川最為明顯,【劉岫青:〈土地政策戰時實施綱要〉,《人與地》第2卷第1期(1942年1月),頁11】故徵實物,亦是對此予以打擊。另外此舉與扶植自耕農之政策相予配合,使地主即無法囤糧、也無法囤地。

5、再次運用土地金融力量,發行土地債券與農民貸款,以實現照價收買。國府於1941年以中國農民銀行為監理此項業務之機構,以國幣一千萬為基金,至1943年起,農民銀行放款一億八千萬元,以推進土地改革、保障農民利益。【蕭錚:《土地改革五十年》(中國地政研究所,1980年),頁225~226;吳文暉:《中國土地問題及其對策》(上海:商務印書館,1947年),頁275】但與抗戰前金融機構之鄉村業務大多限於短中期農業信用貸款不同,戰時土地金融資金投入的大部分為土地改良,至1944年底止,土地改良貸款占總額58.8%,其次為扶助自耕農,計占24.2%。【章景瑞,〈論當前的農業金融〉,《經濟建設季刊》第3卷第3、4期(1945年12月),頁149】

抗戰時期的經濟建設,「以軍事為中心,同時注意改善人民生活」,【林泉主編:《中國國民黨臨時全國代表大會史料專輯》(上),頁357】而戰時地政問題中最大的變化,則在於土地兼併集中化開始急遽。原因在於戰前分散的資本家、軍閥等集中于大後方,由於失去原有的不動產,「往往不惜以重價收購土地,以增加其地租收入」,產生競相爭購後方土地的熱潮,【羅醒魂:〈農地問題之嚴重性及其解決〉,《人與地》第3卷第7~8合期(1943年),頁23】大後方與無數避難民眾,生計更為困頓,故此時國府已無法從舊有的農村形態入手改革,勢必要有新的作為,此即對「耕者有其田」政策從「救助」到「扶助」的改變。戰時「扶植自耕農」的地政試驗,正是日後「臺灣耕者有其田」運動的源頭。

 

第二節   戰時土地改革之實踐

 

依據相關戰時土地政策法案與實際的社會情況,國府在抗戰期間,主要的土地改革措施,並不以地籍整理為為先,而是集中在保障佃農方面,有「減租」與「扶植自耕農」兩項地政運動最為普遍。

保障佃農之減租在《土地法》中,業已規定綦詳,亦本國民黨固有的土地政策,戰時政府地方組織支離,有些地區地主加租加押幾無能管,覆又盛,嚴重影響農民生產意願。當時各方報告顯示,「近來農業價格飛漲,投資於土地者日眾,地主常乘機增加押租,或巧立名目,加收無息保證金等事。當經據情呈行政院通令各省嚴予禁止。」國府遂加強推動減租,並於1943年3月27日,由地政署呈送行政院「保障佃農實施方案」。【中研院近史所經濟檔〈農林司〉,20.22/79-7、20.22/79-4】此可為針對戰時地政問題改變所採取的一種消極辦法。

推行減租之地區,廣東省、湖北省等地收效甚著。【張維一主編:《中華民國地政史》(中華民國內政部,1993年1月)頁314~315】加以實施保障佃農之地區,計有廣西、浙江、廣東、湖北、安徽、江西、四川、綏遠等地,其中不乏有成效之處。【王慰祖:〈近來推行扶植自耕農保障佃農工作之檢討〉,《中農月刊》第8卷第9期(1947年8月),頁10】

至於積極治標,則有扶植自耕農運動,其辦法,大致可分兩種,一種由政府向農民銀行借款,以大量資金依法徵收非自耕農的出佃土地,直接創設自耕農,另一種則由土地金融機關,貸款給無地之農民,購買或贖回土地自耕,政府則督導土地金融機關,予以貸款之便利,此種又稱為間接創設。【〈一年來地權之調整〉,《地政通訊》第1期(1947年1月1日),頁29】

扶植自耕農在抗戰時期可謂熱烈,至1943年年底,有四川、廣東、湖南、湖北、江西、附件、浙江、陝西等省辦理,【〈一年來地權之調整〉,《地政通訊》第1期(1947年1月1日),頁7】據1948年統計結果,計直接扶植自耕農一萬三千餘戶,放領耕地二十七萬九千餘市畝,間接扶植計貸款五十三億元。【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1246-1247】

關於「減租」與「扶植自耕農」兩項戰時農地政策的開展情形,下文就湖北之減租、贛南、四川北碚和甘肅湟惠渠之扶植自耕農,分別說明,以詳其要。

 

(一)、湖北之二五減租

1398年10月25日,湖北省政府西遷恩施。至1940年中,湖北全省71縣,已淪陷殆盡,鄂西、鄂北尚存31縣,均屬山勢險峻、民貧地瘠之處。湖北省在戰前辦理過土地清丈與陳報,然而此地卻稱「內地邊疆」,鮮有開發。但武漢淪陷、中央政府遷渝後,此地儼然成為扼控長江上游門戶進入重慶之要道,亦可反攻長沙、宜昌,光復武漢,加之恩施為第六戰區司令部所在,負有調度、安頓數十萬軍隊之責,經營此地,實為積存、團結抗戰力量之需,且鄂省大部淪陷後,其本盛產之稻麥等農作物已無法為政府所有,開發鄂西、鄂北,亦在保民生。

故早在1939年11月間,蔣介石便親自發函,電湖北省府:「鄂省施屬建始、宣恩、咸豐、來鳳各縣,不惟糧食可足以自給,且可輸出……惟人民則確實困苦,因土地多為豪強所占,對人民儘量壓迫,對政府反抗不納稅。此種農村惡勢力,應即由政府斟酌,減輕佃租,由黨部領導農民,予以相當組織與訓練,由佃農陳報土地面積,以為按地問糧張本,同時以減輕佃農納租,使其自行陳報,亦為要著,……」【湖北省政府編:《湖北省抗戰時期中民生主義土地政策之實施》(1941年),頁397~398】湖北當軸自此開始推行減租運動,不遺餘力。【潘信中:〈湖北之減租運動〉,《人與地》第2卷第7期(1942年7月),頁30】

適逢1940年第六戰區司令官陳誠因宜昌戰役失守,遭國民參政會抨擊,而回任湖北省政府主席。他治鄂期間立誓要建設新湖北,以顯示為政不凡。【徐怨宇:〈憶抗戰時期的鄂西〉,《鄂西文史資料》第1輯(湖北省恩施自治州「政協」文史資料委員會,1985年),頁6~7】其回任初始,鄂省正值旱魃為虐,災情倍重,陳誠即令設立購穀委員會等機構,移湘北之粟,救鄂西之災,【見<陳辭修先生大事年表>,《陳故副總統紀念集》(陳故副總統治喪委員會,1965年4月),頁6】可見魄力。

隔年4月,陳誠手訂「新湖北建設計畫大綱」,明確提出:「在本省建設中徹底奉行吾人所信仰之三民主義。」計畫在湖北展開「民生主義的經濟建設」、「普及教育」、「加強訓政、推行自治」三項任務,以五年為第一期,即刻於7月正式開始實行。

其中,「大綱」對於地政方面的敘述,有第六條:「減租、嚴禁高利貸、取消苛雜,均為本黨既定之政策,必須力求充實。」及第七條:「平均地權為本黨既定之政策,本省必須對於土地之測量、等級、低價稅及土地增值等遵照土地法制定方案,切實施行。」

「新湖北建設計畫大綱」出爐的同時,「湖北省減租實施辦法」,及輔以「湖北省各縣減租調解委員會組織規則」業已公佈,明令各縣實行《土地法》規定之二五減租,即納租額為正產物千分之三七五,並加以限制撤佃,以防地主威脅佃農妥協。法規漸告粗備,即由省府於5月間,在鄂西第七行政區之恩施、巴東、利川等七縣試辦,復在1942年於鄂北之鄖西、房縣、來鳳等六縣辦理,先後辦竣。減租運動辦理兩年之後,人民已知政府決心,故其後推行,益加順利。1943、44兩年於其餘地區如石首、公安、襄陽、宣城、宜都、羅田諸縣推行,除受戰事影響之公安、石首、松滋、五峰、宜都、長陽等六縣緩辦海外,其餘各縣均按原計劃內辦理完竣。【童鑣:〈減租運動與民生主義之實現〉,《新湖北季刊》第3卷第1期(1942年5月),頁106;潘信中:〈湖北之減租運動〉,《人與地》第2卷第7期(1942年7月),頁30~31、劉千俊主編:《鄂政紀要》上冊(1945年10月),頁84、183~184;下冊,頁202~210】

陳誠明言,減租之一大目的乃使階級鬥爭消滅於無形,【陳誠:〈減租的重要與減租指導員應有之認識與努力〉(1942年6月20日對鄂省全體減租指導員訓詞),收於《鄂政紀要》下冊(1945年10月),頁150~152】所以設有調解委員會之舉,以最大可能,免訴訟干戈,但階級調和並不等於和稀泥。鄂省減租,由重綜核名實,以訂考核辦法,由省府派員分赴各減租區域,主要考核主佃雙方能否依照減租額實行,是否存在威脅利誘、欺騙妥協、轉佃牟利等情形;各縣工作人員、區鄉鎮保甲長有無認真嚴格執行減租;減租登記是否遺漏,諸如此類,均責成詳細考覆糾。【潘信中:〈湖北之減租運動〉,《人與地》第2卷第7期(1942年7月),頁30~31】其時,還在1942年的減租考核中,派員警推行減租運動,一反過去員警僅受理催租之事,切實負起了民眾保姆的責任。【陳誠:〈減租的重要與減租指導員應有之認識與努力〉(1942年6月20日對鄂省全體減租指導員訓詞),收於《鄂政紀要》下冊(1945年10月),頁149】此外,陳誠還發動學生,利用暑期參與地籍調查,以輔減租工作。但地籍整理,曠日持久,不但無法達成田賦改科的本來目標,必致減租也無成效,亦為抗戰環境所不許,故鄂省減租,未與地籍整理並辦。

1941年之考核結果,有違反政令的地主36人予以處罰,情節重大者更判處徒刑或沒收財產;工作不力的區鄉鎮保甲長68人,分別撤職或申誡,深明大義、自動報減租額的地主亦有32人,則由各縣政府嘉獎。工作努力的學生78人發給獎章。【潘信中:〈湖北之減租運動〉,《人與地》第2卷第7期(1942年7月),頁31;劉千俊主編:《鄂政紀要》上冊(1945年10月),頁182】當時恩施有業主鄢子俊為減租與佃戶打官司,結果輸了坐牢,利川業主違抗減租,遭判處極刑,頗為轟動一時,【朱立青:〈我對陳誠在鄂西施政的片段見聞〉,《鄂西文史資料》第1輯(湖北省恩施自治州「政協」文史資料委員會,1985年),頁94】可謂用法嚴肅。

1943年春,日軍調集精銳部隊約十萬人,進攻鄂西,企圖撲向重慶。陳誠沉著迎戰,終獲勝利,時稱鄂西大捷,此後鄂省人心振奮,各項生產建設事業,更為突飛猛進,社會經濟亦隨之愈亦穩定。【中國第二歷史檔案館(南京):〈陳誠私人回憶錄(1935-1944)〉,《民國檔案》(1987年2月),頁29】而湖北之減租,亦獲不菲之成效,如恩施與咸豐縣的佃農,在實施減租兩年後,已有40%變成自耕農,大多數農民的生活改善、農業生產增加,土地兼併投機買賣,日漸減少。【潘廉方:《臺灣土地改革之回顧與展望》(1965年5月),頁9】地主亦知此種風氣已然形成,「大致知道減租是在實行民生主義」。【〈鄂西的減租政策〉,《新蜀1943年7月27日)】減租推行滿三年之時,更有地主自願減價出售其土地,可見減租之效果。以後,鄂省運用金融力量,收購土地,舉辦長期低利分期攤還之購贖耕地貸款,開展了扶助自耕農之工作。【潘信中:〈扶植自耕農工作在鄂西〉,《人與地》第3卷第7~8合期(1943年8月),頁55】

 

(二)、北碚與湟惠渠之扶植自耕農

抗戰時期,租佃制度盛行,地權集中,土地利用不合理,農業生產日漸退減,鄰近戰時首都重慶之北碚,便可代表華中之一般情形。政府遂擇定該地開辦試驗區,以作示範,期於全國引起領導作用;至於甘肅之湟惠渠灌溉區域,原本屬典型的西部地高乾旱地區,農田乏水,故建造新式灌溉水渠,使受益田畝達三萬之多,然而渠成之後,因灌溉便利,地價頓漲,謀利之徒擬大肆收購,政府乃下決心,將該渠全部灌溉區域予以徵收,再按耕作能力,分配農民耕種,並作為其他各省之借鑒。

北碚在戰時便設有北碚管理局,直屬四川省府,全區共有農戶9551名,占總戶口60%以上,其中自耕農16%,半自耕農占14%,佃農47戶,佔比重高達70%,而地權則十分集中,其較大地主10人竟佔土地總面積的50%。朝陽鎮19保示範區,土地更是極為零碎,地權集中,田土轉移,漫無限制。【〈北碚扶植自耕農示範區紀實(三)〉,《地政通訊》第24期(1948年1月),頁31】

1942年初,北碚管理局奉四川省政府訓令,指定為扶植自耕農試驗區域,並指定與中國農民銀行土地金融處合作辦理。經多方商討後,決定採用直接創設辦法,即以行政力量徵收土地,加以重劃,分予農民。遂勘定以靠近青北公路兩側、地權相當集中的朝陽鎮19保為示範區。

北碚自耕農扶植運動,亦是從地籍整理開始,歷時三月完成,計全區面積共1428.41畝,其中水田587.281畝、園地5.785畝、林地160.86畝、墳地35.135畝、宅地29.91畝、荒地38.85畝、旱地580.589畝,【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1387~1388】同時進行土地調查,對於各土地之情況、優劣與業戶人口、經濟、職業等詳查情況,具造在冊,作為將來土地徵收與放領之參考。【沈宗瀚:《農業發展與政策》(臺灣商務印書館,1975年12月),頁78】嗣後便由管理召集評價委員會,約請農業銀行專業人員,根據測量結果並參酌當地田產買賣習慣,評定適當價格。由此累計全區應徵收之土地共739.94畝,其中地主原住房屋及不合農業之需求如墳地等,免予徵收,徵收工作因極為公允,於1942年順利完成。徵收耕地後,其地價按市價以現金補償,共計2441802元,農民銀行則給予貸款1995000元,期限十五年,月息八釐,以徵收之土地房屋為擔保,待農人按規領地換約承借後,以分期按年攤還之方式,直接向農民銀行償還,【李摯賓:〈北碚扶植自耕農示範區之鳥瞰〉,《人與地》第2卷第7~8合期(1943年8月),頁40】但當時因法幣不斷下跌,穀價相對上漲,原定十五年的貸款,在抗戰結束、1945年底,農民皆已將全部債務償清,農民已完全取得其承領土地之所有權。【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1389;行政院新聞局:《綏靖區土地問題之處理》(1947年),頁24~34】1943年5月底,北碚示範區之自耕農業務,在折衝中終告徹底完成,全區實現百分之百的自耕農。【李摯賓:〈北碚扶植自耕農示範區之鳥瞰〉,《人與地》第2卷第7~8合期(1943年8月),頁43~44】

表三見文後

 

北碚試驗區之特點,在於農人具自耕地位之後,政府再加以指導,使農業技術與經營得以改良,而農戶生活得以改善。當時於示範區內,由農林部成立合作農場輔導處,貫徹農村現代化工作,開溝引水、修建沉砂坑,盡土地善良利用之責,對於農務,提倡耕牛合作、肥料團購,使戶戶可耕田,戶戶可施肥,且節省經費;農人獲得收成後,為防農人不諳商情遭奸商欺騙,蒙受損失,則鼓勵共同販賣,亦頗著效;此外,還積極指導農人種植經濟價值較高之作物,使各農戶獲益頗多,在1943年以前,區內甚少有人添製新衣,但1943~1945年,平均每人至少均添製一件,三年內,從事房舍翻新的,有十餘家之多,【沈宗瀚:《中國農業資源》(臺北:中華文化出版事業委員會,1951年),頁145】有如李海榮一戶,原為一極貧苦之農戶,自改種蔬菜後,1945年僅賣番茄一項,獲得即達六十余萬元,1948年花椰菜一項又獲十余萬元,已擁有近百萬之活動資金。【〈北碚扶植自耕農示範區紀實(三)〉,《地政通訊》第24期(1948年1月),頁34~35】

4  北碚示範區1942~1945年農產收穫比較表(單位:市石)

年度

1942

1943

1944

1945

收穫總額

1839

1530

2150

2400

資料來源:<北碚複製自耕農示範區紀實>(三),頁33。

北碚扶農的成功,還體現在植樹造林方面。以往政府雖獎勵近山植樹,卻因佃農常遭撤換,不願為地主之收益造林,地主習于安樂,亦不種樹。辦理扶農後,受益為農民所得,於是1942~1945三年間,漫山遍野,綠蔭載道,誠如英國學者楊格(Arthur N. Young 1890-1984)評價「土地所有之魔力,能變砂土為黃金」。【〈北碚扶植自耕農示範區紀實(三)〉,《地政通訊》第24期(1948年1月),頁32;沈宗翰:《農業發展與政策》(臺灣商務印書館,1975年12月)頁78】

甘肅湟惠渠灌溉區之扶農運動,其肇因乃在谷正倫甘肅省主席任內,響應國府西北大開發政策,而興修水利,湟惠渠即為其中之一。湟惠渠在1939年3月開始施工,至1942年工程大部告竣,東西長約32公里,南北寬狹不一,可灌溉之地,有25644畝,該區扶農運地,即是以此全數而為之,這一片土地中,原本僅有4908市畝因靠近黃河而可灌溉,其餘土地每遇旱年即無收成,且除極少數公有荒地外,均為私有土地,故該區農民七百余戶,過去大半不能維持溫飽,附近又無草原可供飼養家畜,土地生產量自趨貧弱。【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1383;沈宗瀚:《中國農業資源》(臺北:中華文化出版事業委員會,1951年),頁146】而湟惠渠開建後,投機謀利者間有利可圖,大肆購買土地,省政府雖三令五申,嚴禁土地轉移,但土地買賣之黑市愈演愈烈。【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1384】

介於此種狀況,1941年,甘肅省政府決定由湟惠渠灌溉區域開始辦理扶植自耕農,隔年4月,擬定「甘肅湟惠渠灌溉區土地整理辦法」,呈准行政院及國防最高委員會備案,並於1943年11月,設湟惠渠特種鄉公所,直屬省府,全權負責扶農事宜,以求貫徹。當時鄉公所為防地主反對鬧事,還特別選隱蔽荒涼之張家寺為辦公地。【魏寶珪:〈湟惠渠灌溉區之扶植自耕農〉,《人與地》第3卷第7~8合期(1943年8月),頁65】1944年7月,為使業務進行順利,復增訂「湟惠渠第一期實施方案」,釐定徵收程式,提高發放地價之標準,增加承領辦法,合作農場之增設,自此付諸實施。【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1384】

經皋蘭、永登兩縣府土地整理完成後,1944年1月至1945年8月,為三期徵收土地。依徵收原則,除宅基住所仍歸原業主,其餘農地及附著農地之數目,一律徵收重新放領。徵收土地的價款,前後四次,共向中國農民銀行洽借現金一百二十八萬元,另搭配土地債券三百二十萬元,用於徵收與補償原有地主。【同前注】

1946年5月,湟惠渠扶農運動圓滿完成,合計有844戶、4701名農人承領自耕,農民得地後,「甚為歡欣,越年收穫大增,交還地價甚為踴躍」,在鄉耕者,皆有其田,投機之不在地主,完全消滅;貧富階級日漸消除貧農可自食其力;以金錢勢力壓迫操縱者,無所施其伎倆;無田可耕,習為盜匪之貧農亦不復存在,社會教育衛生事業,日漸進步,如1947年該地學校增至4所,學生增至460人。【《民國三十七年中華年鑒》(南京:中華年鑑社,1948年9月),頁1385~1386;沈宗瀚:《中國農業資源》(臺北:中華文化出版事業委員會,1951年),頁146;蕭錚:《土地改革五十年》(中國地政研究所,1980年),頁232~235】

湟惠渠直至1990年代仍是沿渠兩岸民眾的重要水源。當時參與過修建湟惠渠的農人達毓相至今仍對扶農運動深懷感激,表示扶農運動使其「生活開始有了希望」。【〈八旬老人眼中的湟惠渠〉,《蘭州晚報》(2007年11月25日)】

 

(三)、蔣經國與贛南的扶植自耕農運動

1939年6月20日,原任江西省保安處少將副處長的蔣經國,因南昌淪陷,轉任第四行政區(贛南地區)督察公署專員兼保安司令,其後又兼贛縣縣長,此時期乃蔣經國累積地方行政歷練的重要階段。

贛南地區本為地廣人稀、經濟落後、盜匪橫行之處。蔣經國就任後,聲言要將贛南建設成三民主義模範區,【覃異之:〈我所認識的蔣經國〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(江西文史研究會,1989年8月),頁323】隨即便頒佈了一系列的「新贛南建設計畫」,在1940年夏制定的「三年計畫」中,提出「人人有飯吃、人人有衣穿、人人有屋住、人人有工做、人人有書讀」的「五有」目標,誓使贛南成為「增加抗戰力量,增加生產建設的一個根據地」。【蔣經國:〈吃苦冒險創造建設新贛南〉,收於《蔣經國先生建設新贛南重要文獻輯錄》上冊(臺北:章貢學會出版,1997年),頁275、293】而地政問題,自然是達成目標之首要。

蔣經國自1939年起即親自起草有關地政政策的條目,並與各地縣長加以討論補充,其手訂「新贛南地政實施方案」,希望達成「國父平均地權遺訓及總裁指示之『土地政策戰時綱要』」並依「三年計畫」,首先辦理地籍整理工作,雖萬分困難,仍盡力推行。【董中生:〈新贛南觀光十日記〉,《人與地》第3卷第6期(1943年6月),頁47】

1941年1月起,先首贛州郊區的沙石鄉吉埠示範區,作為推行自耕農之實驗,1942年11月4日,《正氣日報》刊登「農行積極推行土地政策,擇定六縣試辦收買土地」的消息,【見〈蔣經國在贛南大事年表〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(江西文史研究會,1989年8月),頁472】1943年4月開始,扶植自耕農工作正式開始推動,予贛南十一縣設扶植自耕農示範區辦事處,並設立地價評定委員會,由辦事處正副處長、縣府、黨部、三青團、地方相關人員、地方公正人士、佃農等方面代表參加,以各地不同之自然環境,評定合理的土地價格,作為土地徵收中的依據。【朱倫喜、郭世鏗口述:〈扶植自耕農〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(江西文史研究會,1989年8月),頁218】以往之地籍整理,多采人民事前陳報,政府事後核查,雖行之簡易,但極易引發人民與政府之間的矛盾,故贛南事前即設立專門機構,至為可行。及至1943年9月,土地產權登記大致完畢,由各縣政府發佈關於補行土地登記的通告,為推行自耕農運動做準備。【見〈蔣經國在贛南大事年表〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(江西文史研究會,1989年8月),頁476】此時,示範區辦事處已擬具區段土地徵收、重劃、放領計畫書,繪製徵收土地示意圖,一併呈蔣經國審核,核畢,即廣貼公告,印發土地徵收通知書予需徵收之戶主,再由戶主攜產權登記收據至農民銀行領取徵收補償金。若有徵收土地未登記者,則將通知書廣加張貼或登報,一個月內無人來登記,則視為無主土地,收歸公有。

土地徵收後,由辦事處依地理環境、水利設施等情形,重新整理,分予農人,依「江西第四區扶植自耕農辦法」規定,只要是從事耕作滿三年以上,有充分耕作能力,所有土地面積在二十畝以下的佃農、雇農、半耕農及自耕農,皆可承領,但有賭嫖等不良嗜好,經政府懲處有案,執行完畢或赦免後未滿三年者,及有宣告破產及剝奪公權情形者不在承購之列,【陳淑銖:《從減租到扶植自耕農》(臺北:文史哲出版社,2002年),頁189】此可謂蔣經國特色。

1943年底,第四區專屬決議于明年擴大辦理,擬於贛縣、南康、上猶、信豐、大庾增辟七個示範區共五千畝,崇義、龍南、安遠、尋鄔等五縣則辟四萬二千畝。【見〈蔣經國在贛南大事年表〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(江西文史研究會,1989年8月),頁478】

1944年,贛南的吉埠、南康、上猶和廣田四個示範區內,農民絕大多數已實現了耕者有其田。如在吉埠示範區,162戶農民,原耕1289畝地,總計向地主徵收耕地910畝,平均每戶承領土地9.6畝;南康示範區內每戶承領土地10.91畝;上猶、廣田示範區平均每戶承領土地12.97畝。【〈中國扶植自耕農概況〉(南京:中國第二歷史檔案館),頁103~148】1944年初,蔣經國離贛赴渝,不久贛南淪陷,扶植工作一度中輟,但其後楊明繼任專員,即恢復辦理,至戰後1946年度統計,贛南地區施行扶植自耕農的六處示範區,共有農戶991戶,耕地10820畝,平均每戶承領土地10.92畝。【方世藻:〈贛南新政概述〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(1989年8月),頁132】據當時上猶廣田示範區的老農朱倫喜回憶說:「在扶植自耕農前,早稻畝產只有350至400市斤;在這以後,土地歸己有,耕作更細,施肥更足。同是一畝地,早稻可以收到450至500斤稻穀。購買土地的錢因地價較低,加上物價飛漲,大部分農民在一年左右就還清了。每年公糧和田賦任務完成後,家裡還有不少積餘,生活比施行耕者有其田以前要好些。」【朱倫喜、郭世鏗口述:〈扶植自耕農〉,《江西文史資料選輯:蔣經國在贛南》總第35輯(江西文史研究會,1989年8月),頁221】

美國《紐約時報》的記者亦曾加以報導,稱蔣經國改革計畫使得贛南地區面貌一新,「透過一年兩作及新的農耕方法,贛南原本是糧食嚴重短缺的地區,現在的產量卻足以供應十個月的消耗量。」【Jay taylor(陶涵)著,林添貴譯,《蔣經國傳》頁97、117】

 

第三節   小結

 

抗戰對於中國經濟來說,可謂處於生死一搏之際。期間,政府控制區物價比戰前上漲了至少二十倍,且所謂田賦(農村土地稅)改徵實物,雖為調控資源之目的,但實際上是推翻了建國十年田賦整頓所取得成效。故此間的改革,仍可以說是軍事為主,有試圖力挽狂瀾之舉,故瑕疵頗多,譬如為求速之土地陳報,直到抗戰結束,也未能辦理完成。但縱觀抗戰時期國府的土地改革,已漸從戰前「扶」的探索,更進一步為「植」。抗戰期間的土地兼併問題,使國府逐漸明白,除地政規制的建立,更需要使農人深植於土地並能獲得利益,方能使農村經濟長久穩定,故有普遍的扶植自耕農的運動。

扶農運動實際是對土地改革「耕者有其田」的進一步探索與實踐,不同於戰前僅重視貸款給農民改良農業技術,而是透過行政與金融力量徵收土地,使農人能夠貸款購地,地主亦獲補償而可另謀出路。日後臺灣的土地改革,即可在此一時期的扶農運動中,找到舊影。

扶農運動的成就,可由農作物種植面積的增加一窺端倪。據統計,戰時從1938~1945年後方15省農作物種植面積分別為656070千市畝、663663千市畝、673573千市畝、682188千市畝、697680千市畝、710336千市畝、719940千市畝、712752千市畝,這八年的平均作物種植面積為689519千市畝,而戰前七年的平年平均作物種植面積則為659401千市畝,故戰時八年雖大片國土淪陷,但平均農作物種植面積比戰前不僅沒有減少,反而增加了5%。【南京第二歷史檔案館:中央農業實驗所檔案四二四,頁474】

土地種植面積增加後,國府進一步改良農地經營方式,如1941年西南五省推廣冬耕面積847萬餘畝、利用荒地243萬餘畝、夏閒田315畝、減糯改粳139萬畝、推廣再生稻3.6萬畝,種種措施,使耕地面積總計擴大了1548萬畝左右。【封昌遠:〈最近全國糧食增產工作概況〉,《中國農民》第1卷第4期(1942年),頁56~59】此外,抗戰時期國府厲禁鴉片、罌粟之種植,而改種農作物,如以往之產罌大省雲南早在抗戰初期,原本種植罌粟的廣大區域,已改種穀類,貴州鴉片種植則已禁絕,計有3100萬畝原鴉片種植區已完全改種農產品。【魏宏遠:〈抗戰初期國民政府經濟政策透視〉,見《民國檔案與民國史學術討論會論文集》(1988年9月),頁457】其所得成果,是各種農作物的普遍增產,以稻穀為例,1936年西南地區稻穀產量為18588千市石,戰時1937~1942年則分別為200877千市石、288555千市石、286847千市石、225902千市石、216497千市石、253511千市石,而1938年至1942年的5年中,共增產穀類340175千市石,平均每年增長36.6%;麥類亦增產67482千市石,平均每年增長15.4%,抗戰中樞四川省,其糧食總產量的平均水平較戰前增加了12.38%。【吳偉榮:〈論抗戰期間後方農業的發展〉,《近代史研究》1991年第1期,頁232】

 表5見文後

 

當時親身參與國府財經政策的英國經濟學家楊格(Arthur N. Young 1890-1984)對於國府此間的改革有過這樣描述:「國民黨透過銀行放款給農民、分配種子、將難民安置在休耕地、整修灌溉圳道、養育馱獸等等,維持住農業生產……」,使戰時中國「農業生產都足夠,平均卡路里攝取量,維持戰前相同水準」。 Arthur N. Young, China and the Helping Hand 1937-1945(Harward University Press, 1963)p.257.】這對於經受戰火的中國來說,已是不易的了。

 

第五章     抗戰勝利後的土地政策與推行

 

第一節   戰後土地法規的修正

 

1945年8月15日,抗戰勝利。中央即頒令豁免浙、皖、贛、鄂、粵、桂、豫、晉、綏、蘇、冀、魯、察、熱及東北九省,及京、滬、平、津、青島、大連、哈爾濱各市1945年田賦一年,川、康、滇、黔、閩、陝、甘、寧、青、新疆各省以及重慶市1946年田賦一年,【張維一主編:《中華民國地政史》(中華民國內政部,1993年1月),頁315】以為休養生息。此時,除西康、西藏與新疆外,其他各省均已成立省級地政局,各縣則均設地政科,積極展開地政工作及清理光復後的土地產權,及至1946年4月地政部成立,這是第一次設有中央部會級之地政業務主管機構。同時,各省市均設有農民銀行分行,配合地政業務的開展,大量提供資金辦理各項貸款。【殷章甫:《中國之土地改革》(臺北:黎明出版社,1984年),頁54】

戰後政府面臨的地政問題,集中在為因應復員、人口回流而需進行土地改革的擴大推行,以及因戡亂局勢而產生的綏靖區土地處理問題。前者,是「要在一般地區廣泛的實施耕者有其田,使農民生活提高,農業生產增加」;後者,「是要在曾為共軍劫掠破壞而由國軍收復的地區,迅速實施耕者有其田,使農民得到土地,地主得到補償,以招撫流亡,安定地方秩序。」【湯惠蓀:〈對日抗戰勝利後大陸推行土地改革之回憶〉,《臺灣新生報》(1955年1月11日)】

故此,在法律上,1946年4月29日,修正後的《土地法》與施行法同日公佈,其吸收了抗戰時期土地政策中的實踐結果,更加積極的鼓勵耕者有其田。其與舊版《土地法》最大不同之處應有如此三項:

1、原法規定地租不超過正產物千分之三百七十五,新法改為不得超過地價百分之八。【《土地法》(1946年4月29日頒佈)第110條之規定】此舉本意為更加規範土地陳報與登記,以進行規定地價之工作,保障佃農基本利益和保障佃權,但實際操作上,農村舊習一時難以更改,加之日後政府金融政策全面失敗,故1947年3月15日經國防最高委員會決議,各地地租,仍依舊法計算。此為繼續實行消極的土地改革。值得一提的是,嗣後行政院發佈訓令,通令各省施行,臺灣省自在其中,此即臺灣辦理三七五減租之始。【按國民政府國防最高委員會第223次常務會議決議:「各地耕地佃農應繳之地租,暫依照正產物總額千分之三百七十五計算。」(國民政府36年3月15日處字第224號訓令)嗣經行政院以36年3月20日從貳字第10050號訓令通令各省遵行。臺灣耕者有其田運動,自此開始。參閱臺灣省政府地政局:《三七五減租實施的經過及其成果》】

2、規定政府依據各地地質種類及性質,限制個人和團體所有土地面積之最高額,額外的土地一律於限定期限內出賣,不予出賣者,政府得依法徵收,私有農地之轉移,以承買人有自耕能力為限,否則不予轉移,佃農耕作不在地主之土地滿八年以上,得申請地方政府代為照價收買之。【《土地法》(1946年4月29日頒佈)第106~124條之規定】此舉乃力圖調整地權結構,創設各種條件,限制地主,實現耕者有其田。

3、對於私有荒地,若長期不予使用,政府得照申報地價收買之,供自耕農或自耕農組成的農民團體承墾,承墾人可無償取得所領墾地之耕作權,耕作滿十年者,無償取得土地所有權,並免納土地稅2~8年。【《土地法》(1946年4月29日頒佈)第125~134條之規定】

至於在戡亂之收復區,1946年10月25日,行政院公佈「綏靖區土地處理辦法」,嗣又修正為「綏靖區土地處理暫行條例」,其重點在於,因中共非法分配之土地,一律由當地政府徵收,分配予農人自耕。地價則由政府評估後以土地債券形式分年補償予原地主。另外,在綏靖區之租額,規定不得超過農業正產物三分之一,時稱三一減租。

1946年12月25日,《中華民國憲法》誕生,中國邁入民主憲政。憲法中關於土地條款,第142條為民生主義之要義,即平均地權、節制資本,第143條則對於土地問題規定的最為明確,即以孫文思想之土地國有民用民享為本,實施「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」,並以扶植自耕農或自用為土地使用原則。民生主義之地政政策,至此入憲。

 

第二節   農復會與最後的土地改革

 

1948年,美國第八十屆國會通過「歐洲復興計畫」,這是一個達130億美元之钜的「援外法案」(Foreign Assistance Act)。親華議員費盡心思,終於為中華民國爭取到約4億美援,其中3億3,800萬美元為用於經濟建設(這筆經費至1949年底,美國便停止撥款,至韓戰爆發方才解凍)。故中美雙方於南京簽訂「中美經濟援助協定」(Economic Aid Agreement)之後的10月1日,「中國農村復興聯合委員會」(農復會)正式成立。

1948年冬,農復會委員在南京決定要進行大規模改革租佃制度,主任委員蔣夢麟遂以此事當年呈報總統蔣介石,總統當即同意,此為農復會推行土地改革計畫之最初種子。【中國農村復興聯合委員會編:《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期(1949年12月),頁89】

農復會以逐步漸進為改革原則,先建立以縣為發展基礎的示範中心,繼而擴展至全省,並激起鄰省之推行。【黃俊傑:《農復會與臺灣經驗》(臺北:三民書局,1991年),頁55~56】農復會參與的改革工作,先後有福建、廣東、廣西、貴州、雲南、陝西、甘肅、臺灣等九省。農復會見證且參與了國民黨政府在大陸危急關頭所做的最後改革,並最終在臺灣使土地改革開花結果。

農復會在此間所從事的土地改革,以四川省為面積最大、受惠人口最多的區域。1949年西南長官公署成立後,長官張群乃決定在所轄區之川、滇、黔、康四省農地實施減租,旋獲農復會扶助,於7月25日擬定了「地租一律按照原訂額減去25%」的減租辦法。其中在四川的實施區域,計四川全省十六個行政督察區,除一草原區外,一律推行減租。農復會為此通過美金201893元,分五期撥發,並先從香港空運程度八萬銀作為經費。【中國農村復興聯合委員會編:《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期(1949年12月),頁48~50】

四川在戰時既有扶植自耕農的運動,改革氛圍正濃,故減租之工作進行甚為順利,地方公務員均以身作則,將自有之田產先行減租。榮縣、銅梁、容雅三縣,雖有地主透過縣參議會上書省府反對,但省府堅持減租,反訓令各縣應不顧一切困難努力執行。【《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁50~51】

四川全省為減租二動員工作人員自保至省級達十四萬四千人之多,但真正接受農復會補助津貼的,僅2249人,事實上,「補助之經費其分攤於每一受益農民僅美金一角而已。」但正是在如此拮据的情況下,卻於三個月內即取得了「一和平革命」之結果。【同前注】據時任政府地政官員的湯惠蓀與美籍土地專家雷正琪(Wolf Ladjinski)在成都及重慶附近農村實地考察途中,「所見農民,莫不笑顏逐開,一般父老認為此系平生所僅見的一件可喜可賀之事。」【湯惠蓀:〈對日抗戰勝利後大陸推行土地改革之回憶〉,《臺灣新生報》(1955年1月11日)】

同屬西南長官公署所轄的貴州省,其減租計畫,早經該省政府實行。農復會介入後,於10月通過補助案,黔省更為努力推行,高級官吏紛紛先減自有土地之租額。該計畫原本推行區域達八十縣,並認為「由於一般地主及佃農均紛紛依法減租,故計畫之成功已成必然之趨勢。」【《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁52~53】但11月底局勢已變,12月共軍進入四川,減租計畫至此落筆。

另外,在華南之廣東與廣西,農復會亦有作為。在廣東,有一美金兩百萬之水利計畫,而在廣西,更是廣獲人民肯定。

廣西本在1947年便由省政府頒「廣西耕地租用條例」,實行三七五減租。1949年8月,農復會以此為基礎在廣西展開減租與限田兩項工作,省政府先擇交通便利、租佃問題嚴重、土地分配不均之三十縣為實驗,其人口有6750257人,占全省人口之半數,此三十縣又分為桂林、柳州、賀縣、南寧、梧州五區,省方選派督導員五十人分駐五區,省主席黃旭初曾親自召見督導員,面諭當徹底執行此項改革工作。至11月,已有相當成效,使其他地區之農家家喻戶曉,南寧區附近的二十五縣,推派代表,籲請省府及農復會將其各縣列入改革。農復會商在討論經費補助之時,廣西即已告赤化。【《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁52】

當時廣西實施減租後,緊接著便開展了耕者有其田。受惠農民不忘政府德政,荔浦、遂安兩縣農民,集資為此一改革建立紀念碑,佃農還紛紛簽名於傘上,製作成「萬民傘」贈送給農復會以表謝忱。【湯惠蓀:〈對日抗戰勝利後大陸推行土地改革之回憶〉,《臺灣新生報》(1955年1月11日)】

 

第三節   從龍岩到閩西再到臺灣

   

福建省龍岩縣本是長年戰亂之地,1929年5月,共軍以龍岩為根據地盤踞閩西,在此大開清算,因鬥爭而死亡者高達十幾萬人,【林詩旦:〈中華文化與土地改革〉(中),《中華文化與藝術》第1卷第5期(1991年6月),頁9】至1932年秋,共黨以屠殺、剝奪原有耕作力甚強的富農、自耕農、佃農所耕土地,實施分田,造成土地細割,而地權又無良好確定,農民對土地不甚愛護,常用鬥爭、掠奪的方式獲得土地,卻不做土地改良,致使土地大量荒蕪,生產日漸衰落,【李樹桐:〈漫談福建省的荒地墾殖〉,《人與地》第3卷第4期(1943年4月),頁12;林詩旦:〈從閩西的土地改革看臺灣扶植自耕農〉,《土地改革》第2卷第20期(1952年8月),頁16】1932年9月,十九路軍將領蔡廷鍇引發福建事變,曾在閩西實行不分職業之計口授田,地主得以圖利,故最終亦告失敗。【《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁39~44】迨1935年,政府平定閩亂,收復龍岩,但其地權之破壞、農人與地主之矛盾日深,非一日可破冰。至1940年,福建省政府以將樂縣作為地政實驗縣,開展地政改革與土地重劃之實驗,主持者為地政學院畢業之林詩旦,省主席陳儀見可為,遂決議擴大,1942年起在劉建緒福建省主席任內,於1943~1947年以龍岩為示範區實施扶植自耕農運動,由林詩旦以將樂經驗為本,負責改革,其成果計徵收土地達262458畝,創設自耕農323242戶,每一戶農人分得的土地,最高面積為20畝,最小為10畝,除若干公地計5813畝由地方政府出租耕種外,龍岩境內,已無佃農存在。【林詩旦:〈從閩西的土地改革看臺灣扶植自耕農〉,《土地改革》第2卷第20期(1952年8月),頁16;林欽辰:〈福建地政概況〉,《福建文史資料》第13輯(福建政協文史委員會,1986年),頁1~35】

及至1949年1月,農復會決定以龍岩之經驗,擴大至閩西六縣辦理土地改革。2月間,農復會亦接獲福建省第七行政公署之請求協助,即派土地組組長湯惠蓀、技正陳人龍、林詩旦等人,親至閩西,調查農村實況,而悉已實現土地自有之龍岩農人,渴望更進一步,得水利、肥料、殺蟲藥劑、改良種子、農具及牲畜等方面的扶持,至於長汀、上杭、永定、武安、連城、漳平六縣農人,十分羡慕龍岩縣農民之安居樂業與經濟繁榮,極其盼望能早日開展如龍岩之土地改革。 【沈宗翰:《農業發展與政策》(臺北:中華文化出版事業委員會,1951年),頁141~143;中《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁42~44。】

3月,農復會在廈門經與閩省當軸商討後,據福建之事實制定「龍岩農村建設計畫」及「閩西長汀、永定、上杭、漳平、連城、武平六縣土地改革計畫方案」,補助美金95926元,在閩西六縣開展扶農計畫的同時,對於龍岩縣,支援其水利工程、農業貸款之農村建設,以使耕者有其田與農村現代化一貫而成。此計畫定於一年內全部完成。【沈宗瀚:《農復會與我國農業建設》(臺灣商務印書館,1972年),頁77;林詩旦:〈嚴邑回憶〉、〈從福建省閩西土地改革到臺灣耕者有其田〉(上),《中華文化與藝術》第1卷第4期(1991年5月),頁119、頁32】

當上述計畫決定後,農復會的委員被邀請參加了一個意味深長的聚會。這個聚會由龍岩的原地主,現今已是廈門的商人,如捷克、南大成、永康成等大公司巨賈五十餘人發起,對農復會建設閩西表示歡迎。他們表示,若無龍岩之土地改革,他們還是守在家鄉,坐吃租息,過著寄生的生活。【林詩旦:〈嚴邑回憶〉,《中華文化與藝術》第1卷第4期,頁119;沈宗瀚:《農業發展與政策》,頁77。】

是月,地政人員先依《土地法》有關規定,擬定徵收計畫書等文件,經由縣政府陳報公署,再轉省政府核准。容俟獲准,再依《土地法》之規定公告三十日,俾便土地所有權人閱覽知曉。工作人員則多由閩西人擔任,親赴實地調查,清查地權、地籍,遂頒「扶植自耕農實施辦法」,以為各縣作為工作依據。【張維一主編:《中華民國地政史》(中華民國內政部,1993年1月),頁205】

閩西六縣土地改革方案,一如龍岩,都是由政府徵收私有耕地,分配予無地之農人,再給付土地債券作為地價補償。推行之中,幾乎順利,地主多表接受。時人回憶「連城縣眾多地方各界人士,從未見聞異議或埋怨言詞……且有龍岩土地改革事實可資引證,佃農、雇農更是欣喜萬分。」【蔡聲侃:《淺談我所從事的土地改革工作》(1992年5月手稿),頁5~6】當時地方政府全力推行,專員及各縣縣長,為使地主回應,將自己在家鄉的全部田地都拿出來,首先分配給農民耕種,以為宣導,各地開明地主與公務人員亦紛紛帶頭實行。【林詩旦:〈從福建省閩西土地改革到臺灣耕者有其田〉(上),《中華文化與藝術》第1卷第4期,頁5~6】

閩西土地改革唯一困難,在於中共之挑釁。早在抗戰時期龍岩進行扶植自耕農運動時的1943年10月,中共便成立了閩西南經濟工作總隊,利用地主對扶農態度不一,開展農民反奪田鬥爭,惟因當時政府推行得力而不了了之。【孔永松編:《閩浙贛革命根據地財政經濟史料選編》(廈門大學,1988年),頁107、387】蓋龍岩乃中共歷史根據地,自然不願見政府之改革成功,故當農復會於廈門開會商討時,中共即遍貼「推行偽土地改革者,殺殺殺!」的反對標語,還劫持廈門與龍岩之間的公共汽車,使農復會原本欲與中外人士赴龍岩視察之行作罷。「籍此為破壞之陰謀,共匪如何嫉視吾人之推行土地改革,於此可見一端」。不過事實上,此次土地改革之初,中共黨徒咸以國民黨絕無可能在內戰敗跡已露之時實施土地改革,均以看笑話的態度,袖手旁觀,及至工作生效,中共方才「群起阻撓」。【陳慎昌:《中國現代土地政策》(臺北,1977年7月),頁5~6】

閩西的土地改革方案,因時局驟變,僅行之半年,六縣土地徵收、定地價、補償等工作,完成者只有十二鄉,徵收和分配土地約二百萬畝。其中有詳細報告者,如上杭縣稔田、藍溪、大溪三鄉,扶植農戶6020戶,計26951人;武平縣象洞一鄉,扶植自耕農1861戶,凡8134人,耕地面積23656市畝,平均每戶領地12.07市畝。【林詩旦:〈從福建省閩西土地改革到臺灣耕者有其田〉(上)、〈嚴邑回憶〉,《中華文化與藝術》第1卷第4期,頁32~33、頁120】

1949年5月間,東南各省紛紛落陷,9月福州陷共,各縣地政人員紛紛撤出閩西,先後輾轉到臺灣者共有二十多人,不少人在臺灣重新加入建設工作,多人任職省縣與中央地政機構。不過這時的農復會,對於大陸上的改革,尚未死心,由香港輾轉赴臺的前龍岩土改負責人林詩旦,即接農復會命令,派赴貴陽,挽救貴州省的農村經濟,時谷正倫任省主席,派省府秘書長與民政廳長配合,惟大廈將傾,獨木難撐,林詩旦再度撤回臺灣,嗣後擔任農復會技正,與諸多地政先驅,從此全力投入臺灣的土地改革。【林詩旦:〈從福建省閩西土地改革到臺灣耕者有其田〉(上),《中華文化與藝術》第1卷第4期,頁33】

第四節   小結

 

抗戰勝利後國府所進行的土地改革,誠如農復會所體認:「一切農時技術與農業增產之努力,本身並不能代表農民之利益,除非此種利益能以平均土地之形式施予農民,然後方能協助技術與增產之發展。」【《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁41】其間所作的實踐與努力,更可稱為是「日後臺灣的前驅」,尤以臺灣耕者有其田工作的經驗、規章、制度以及發行土地債券等,事實上多參照自龍岩辦法,當年在龍岩進行土地改革的工作人員,亦多參與臺灣之各項土地改革業務。【蕭錚:《土地改革五十年》,頁221;林詩旦:〈悼念鄭雲汉兄〉,《龍巖會訊》第11期(1985年1月),頁8】農復會主委沈宗翰更曾以龍巖土地改革與臺灣三七五減租之實例並舉,向美國人說明國民黨是以民主和平手段實施土改,而非共黨則是造成階級鬥爭,清算屠殺地主。【沈宗翰:《沈宗翰自述》(臺北正中書局,1975年),頁46~47】

不過,雖然閩西與臺灣之改革宗旨相同,但實施內容,則有不少差異之處,特說明重點如次:【《中國農村復興聯合委員會工作報告》第1期,頁15~16】

1、閩西之改革,除龍巖第五期扶植自耕農區域,以地權未經破壞未由,准許少數地主以自耕為限承領土地外,其餘各縣一概不許地主保留土地;而臺灣則依「臺灣省扶植自耕農條例草案」之第八、十規定,允許在鄉地主保留水田二甲或旱田四甲的耕地面積(十畝為一甲),以顧全一部分地主沒有轉業的機會與能力。

2、閩西各縣的地價補償,因閩西地價較低,多以實物土地債券給付,當時龍巖縣每畝地價的數目,高為540市斤,最低只有十餘斤,普通為100~200市斤,。而臺灣按《臺灣省扶植自耕農條例草案》第十二條之規定,徵收地價為各等則耕地全年正產物收穫量之二倍半,較之閩西各地的補償地價,最少多一兩倍、最多者可達十倍以上,另外,除了規定甚高的地價外,政府還發給公營事業股票,使其逐漸從農業轉至投資工商業。

3、閩西不准地主保留土地,故地主無從藉機分戶,獲取土地保留,臺灣依法地主可保留少數土地,但《臺灣省扶植自耕農條例草案》第五條則規定以地籍冊上之戶為準,則地主一家之父子兄弟夫婦可分為數戶而保留數份土地,於是臺灣各地土地移轉分戶之熱烈為前所罕見,有的地方剛出生的小孩亦分得一戶。此後《臺灣省扶植自耕農條例草案》第20條規定加以限制,不得移轉土地所有權,方才收分戶之風。

由上述事實可以體認到,閩西之土地改革較之臺灣,嚴苛許多。臺灣從輕處理固然是有吸取經驗加以改進之地,但由此亦可陳清,常有人所謂「國民黨在臺灣實施土地改革是因為外來政權,無須考量地主意見,故無所顧忌才能成功」云云,全然謬誤。蓋國民黨之土地改革,不管在大陸時期還是臺灣時期,本一貫秉承階級調和之原則,更何況,臺灣時期之改革,對於臺灣地主之照顧,更甚於大陸時期有之,實無所謂無所顧忌之言。

 

第六章     總結:一脈相承的臺灣土地改革

 

1946年12月3日,行政院特頒「臺灣地籍釐整辦法」,飭令臺灣長官公署施行,意在為臺灣之土地改革打下樁基,隔年3月20日行政院又發「從字第一〇〇號」訓令,要求各省「佃農應繳之耕地地租,依正產物千分之三百七十五計算」。自此臺灣開始實施土地改革,當時臺灣省政府擇屏東縣先行試辦。【趙文山編著:《臺灣三七五減租運動的透視》(自由出版社,1949年)頁15】繼之1949年4月14日起公佈「臺灣省私有耕地租用辦法實施」,明訂實施三七五減租,並陸續訂定「臺灣省私有耕地租用辦法施行細則」、「臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」、「臺灣省推行三七五減租督導委員會組織規程」及「臺灣省各縣市推行三七五減租督導委員會組織規程」等法規,進行全省租約總檢查、糾正違約收租及違法撤佃事件、辦理換約及補訂租約,以貫徹三七五減租政策。其後為確保推行三七五減租已獲得之成果,1951年6月7日正式制定公佈「耕地三七五減租條例」。此時臺灣之土地,已有煥然一新的面貌,佃農之平均所得增加達30%以上,【殷章甫:《中國之土地改革》(臺北:黎明出版社,1984年),頁71~76】當時臺灣農村湧現出各種「三七五新娘」、「三七五腳踏車」、「三七五耕牛」,可見其效。

之後,臺灣的土地改革有1951年的分九期公地放領、1953的年耕者有其田、1958年開始土地重劃、最後直到1976年第九期公地放領完成,可說走了整整走了三十年。這還沒有算上孫運璿內閣在1982年主導的農業現代化。

今日臺灣的經濟起飛與民主政治,與土地改革不無關係。日後臺灣工商業的領袖辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清,無一不是因土地改革而獲政府各項補償起家的,至於農民,不僅因生產之豐裕而經濟獨立,更有餘力獲得育樂之新思想,使其成為未來民主政治奠立確實之基礎。最有名的例子,就是當年的三級貧戶之子陳水扁,當上中華民國的總統。臺灣土地改革,已然是世界公認的典範,哪怕是以土地改革為名建政的中共,亦不得不由衷讚歎臺灣農業為「公司化、產業化、基地化、市場化和標準化」。【黃文忠:〈隨廣州市經貿考察團赴臺灣農業考察體會〉,九三學社廣州市南沙支部網站(2007年8月13日);福建省公務員局:〈福建省公務員局赴臺人才、智力、專案、技術交流合作活動考察報告〉,《海峽人才通訊》2010年第2期】事實上,中共建政後在中國大陸推行的土改,所謂服膺土地國有國營,不過是國家成了最大的地主,至今,大陸的農人仍無土地所有權,而常受當局無端強徵之苦。

然而,臺灣土地改革的成功,與政府大陸時期的實踐,不無關係。政府於大陸時期展開的「二五減租」、「地籍整理」、「自耕農運動」等地政活動,即是與臺灣土地改革中的「三七五減租」、「地籍總歸戶」、「耕者有其田」等諸項措施呼應。誠然大陸時期的改革,有諸多錯誤,譬如為求速而辦理的土地陳報,不但無法獲取準確的數據,還時常因民眾不認可政府核對之數據而引起糾紛,蕭錚即明言,「在抗戰前後的七八年間,政府不能以全力整理地籍而改辦土地陳報,也是土地法不能實行的一大原因。」【蕭錚:《土地改革五十年》,頁96】其他更有中央無統一之法令、地方無貫徹之認識、平均地權四項辦法沒能協同辦理等等,蔣介石亦於1952年在陽明山發表「土地國有的要義」時直陳:「我們有完善的主義、政策、計劃和方案,卻缺乏具體精密的方法和篤實踐履的行動。」【蔣介石:〈土地國有的要義〉(1952年4月21日),收於《總統蔣公思想言論總集》(中國國民黨中央委員會黨史委員會,1984年),頁46】但不能忽視的是,國民黨政府在大陸時期所進行過的土地改革,是確有些成效的,譬如抗戰前經各地的地籍整理與推行減租,使地價趨於回落,據統計,自1931年至1935年間,關內21省地價下降幅度為11~19%不等,下降幅度最大的是浙江、河北、山西等省,其中河北省的下降幅度為29%~39%,【東亞研究所:《支那農業基礎統計資料》第二卷,頁150】江蘇鎮海縣畝產400斤的農田,售價從1928年的140元跌到戰前的70元,畝產300斤的農田則從100 元跌到40元。【見北京大經濟察研究中心王勇文:〈民國工薪實錄〉】兩次獲得諾貝爾獎提名的大陸著名經濟學家楊小凱,在一篇回憶文中,提及文革時期一位老農「津津樂道地回憶一九四九年國民黨時代農民的生活。他特別喜歡國民黨政府實行的貨幣地稅(地價稅),『一畝地一年交一元光洋的稅,然後什麼也不用交了』」,而「在共產黨的交公糧制度下,統購統銷加公糧實際上拿走了農民百分之五十以上的收穫」。【楊小凱:〈「中國向何處去?」大字報始末〉,《中國之春》第91期(1990年12月),頁66。】

國民黨之土地改革,其在大陸時期實踐不到二十年,常年歷經戰火,成果未能完全展現,在臺灣較承平時期完整呈現,則亦用了近三十年,可見全然是從調和社會為出發點,若將大陸時期的改革與臺灣土地改革所取得的成效進行比時,更可看到相似之處。如浙江之二五減租,使人民有餘力接受教育;龍岩之扶植自耕農,使地主轉而投入工商業,不致坐吃地租,此兩項亦為臺灣土地改革之最大收穫,遑論諸多在臺灣的土地改革者,多是大陸上既有經驗之先驅,如蕭錚、湯惠蓀、林詩旦、張維一、陳人龍等等。

更重要的是,經過多年的推動,地主階級從以往的阻撓,到戰後已逐漸認識到民生主義之土地改革,乃兩蒙其利之主義,並確實配合,這對於有數千年租佃制的傳統中國,不可謂一項現代化的進步。

附 錄

中國國民黨進行土地改革大事年表

 

年度

重要大事

                                                                大陸時期

1905年

8月20日:中國同盟會成立於東京,公推孫中山為總理,同盟會以「平均地權」為綱領之一。

民國元年(1912年)

1月1日:中華民國臨時政府宣告成立,孫中山經十七省代表選舉而當選臨時總統。臨時政府設實業部為主管農事之機要單位。

3月:南京臨時政府大總統發佈《慎重農事令》。

10月12日:對社會黨演講時提出「平均地權」的兩大基本原則為「照價徵稅」和「土地國有」,具體措施則為:「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」。同時指出,「土地國有」並非將人民土地盡收為國有國營,而是「土地國有民享」。

民國11年(1922年)

廣州軍政府頒《土地稅法》。

民國12年(1923年)

孫中山聘請德籍單維廉博土草擬土地登記徵稅法,經審核後以廣東省政府名義公佈施行。

民國13年(1924年)

1月20日:中國國民黨舉行第一次全國代表大會於廣州,「平均地權」成為大會宣言之主要主張。

8月17日:孫中山於廣州大學演講三民主義至民生主義第三講時,提出「用政治和法律」來使「耕者有其田」。

8月3日:孫中山演講民生主義第一講時,指出目前中國的農地問題為均貧。

8月23日:孫中山闡明「平均地權」非階級鬥爭、沒收地主財產,而是互相合作。

10月:提出「二五減租」。

民國15年(1926年)

8月1日:北伐軍蔣介石總司令提出應據「平均地權」所言制定《土地法》。

10月:中國國民黨中央與各省黨部聯席通過「改善農民現狀決議案」。

民國16年(1927年)

4月18日:國民政府定都南京,設農農礦部為主管農事之機構、內政部設土地司主管土地行政。

5月10日:國民政府頒《佃農保護法》。

民國17年(1928年)

7月:國民黨浙江省黨部與省府擬定之「佃農繳租章程」公佈,規定「佃農依最高租額減百分之二十五繳租」,首開土地改革之風。

7月28日:國民政府頒《土地徵收法》。

11月:《土地法原則草案》擬定。

民國19年(1930年)

6月30日:《土地法》公佈,惟因立法倉促,而需另定土地法施行法。

12月:農礦部與工商部合併為實業部,下設農業司。

民國20年(1931年)

實業部頒訂《農村合作社暫行規程》,準備推行農村合作。

民國21年(1932年)

1月:中央農業實驗所成立。

7月:國民黨中常委蕭錚擬具「集中土地專家籌劃推行土地政策辦法」六條,報蔣中正批准,邀請學者專家召開「土地問題討論會」,經兩個多月之討論研究,通過推行「本黨土地政策原則十項」,土地改革運動自此發軔。

11月15日,中央政治學校地政學院成立,專門培育土地改革高級幹部。

民國22年(1933年)

5月:成立「農村復興委員會」,直屬行政院,由行政院長兼主委,相關部會主委兼當然委員。

民國23年(1934年)

1月:國民政府直隸之全國經濟委員會成立農業處。

3月1日:國民政府公佈《合作社法》。

5月:國民政府召開財政會議,通過了財政部提出的《整理田賦減輕附加廢除苛捐什稅計劃案》、《減輕各省縣田賦附加地方費用不足由中央另籌抵補案》兩案,經此次會議議定自該會閉幕之日起,對田賦永不再附加,至於以前的附加各項稅捐,分期減除,再次強調附稅不得超過正稅,明令廢除苛捐雜稅,並於同年6月19日成立了整理地方捐稅委員會。

6月30日:行政院頒佈《辦理土地陳報綱要》,並由內政部頒《土地測量實施細則》,全國開始地籍整理工作。

民國24年(1935年)

6月4日:豫、鄂、皖、四省農民銀行合組為中國農民銀行。為供農業信用、發展農村經濟之業銀行

民國25年(1936年)

3月1日:《土地法施行法》公佈。

民國26年(1937年)

12月:日軍入侵,政府中樞遷武漢。26日蔣介石發表〈我軍退出南京告全國國民書〉,指出抗戰的中心在農村。

民國27年(1938年)

3月29日:中國國民黨在武昌舉行臨時全國代表大會,於宣言中稱:「中國為農業國家,大多數人民皆為農民,故中國之經濟基礎在於農村。抗戰期間,首宜謀農村經濟之維持,更進而加以獎進,以謀其生產力之發展。」並於31日通過「戰時土地政策草案」。

4月1日:臨全大會閉幕,通過制定就「抗戰建國綱領」,為全國一致遵守的準則。其於經濟方面之綱領為:「獎勵投資、擴大生產、發展農村經濟、開發工礦事業、推行戰時稅制、統制銀行業務、整飭交通系統、安定金融、平定物價。

民國28年(1939年)

11月:蔣介石親發「寒示秘渝」、「午刪侍秘」等電予湖北省政當軸,要求開展土地陳報與減租,鄂省自此首開戰時土地改革之先驅。

民國29年(1940年)

3月:福建省政府以將樂縣為地政實驗縣,試辦地政管理改革、土地重劃等工作,後經省主席陳儀決定擴大推廣,此即為稍後龍巖縣乃至全國「扶植自耕農」運動之最初經驗,亦為將來臺灣「耕者有其田」之來源。

7月:行政院設農林部,總攬農事業務。

民國30年(1941年)

4月:中國國民黨於重慶召開第五屆八中全會,決定將各省田賦暫歸中央接管,並斟酌戰時需要,依各地生產交通狀況,將田賦之一部或全部徵收實物。

12月:中國國民黨召開第五屆九中全會,22日,全會通過蔣介石交議之「土地政策戰時實施綱要」共十條,明文列舉重大土地政策,宣明方針,同時決定設置地政署為主管地政行政之機構,直隸行政院。

民國31年(1942年)

11月7日:地政署召集舉行全國地政會議,會中通過「試辦扶植自耕農實驗區方案」。

民國32年(1943年)

3月27日:地政署呈送行政院「保障佃農實施方案」,全國自此開始推行「扶植自耕農」。

民國34年(1945年)

9月:因應抗戰勝利,行政院公佈「豁免田賦實施辦法」,令各省市分期豁免田賦一年。

民國35年(1946年)

4月:地政署擴大為地政部。

4月29日,修正之《土地法》與其施行法公佈。

10月:為安定抗戰大後方,行政院頒「川滇黔桂綏靖區土地處理辦法」,規定區內佃農佃租,不得超過耕地正產物年收穫量總額三分之一,時稱三一減租。

12月3日:行政院特頒「臺灣地籍釐整辦法」,飭令臺灣長官公署施行以行政經界始。

12月25日:《中華民國憲法》誕生,憲法中關於土地條款,第142條為民生主義之要義,即平均地權、節制資本,第143條則對於土地問題規定的最為明確,即以孫文思想之土地國有民用民享為本,實施「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」,並以扶植自耕農或自用為土地使用原則。

民國36年(1947年)

3月20日:行政院發「從字第一〇〇號」訓令,要求各省「佃農應繳之耕地地租,依正產物千分之三百七十五計算」,臺灣依此訓令始開展土地改革。

7月19日:為因應邁入憲政,中華民國政府公佈《地政部組織法》,掌理全國土地行政事宜。

民國37年(1948年)

10月1日:中美雙方依經濟合作協議,於南京成立「中國農村復興聯合委員會」,總攬農事改革。

民國38年(1949年)

3月:農復會訂「龍岩農村建設計畫」及「閩西長汀、永定、上杭、漳平、連城、武平六縣土地改革計畫方案」,在閩西實施土地改革,其規制後成臺灣土地改革所隨。

7月:大陸淪陷前夕,西南軍政長官公署擇農地佃租較高地區,如川、康、滇、黔等省,厲行減租政策,並同時辦理租約登紀,規定舊約一律換訂新約,如原無租約者,必須補訂書面租約,所有換訂之新租約,其佃租額一律照原租額減輕百分之二五計算之。當時推行此項二五減租政策,頗著成效,就四川一省而論,受惠佃農計達一千七百五十萬人之多。

 

                               臺灣時期

民國38年(1949年)前

1946年12月30日:長官公署頒「臺灣省公有耕地放租辦法」,公有耕地由各縣、市政府管理放租,或由各公營事業機構管理放租,租率為百分之二十五。

1949年4月14日:臺灣省政府公佈「臺灣省私有耕地租用辦法實施」,明訂實施三七五減租。

民國40年(1951年)

6月4日:行政院修正通過「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」,分期實施公地放領,至民國65年(1976年)共分九期,連同37年試辦部份,共計放領138957公頃,承領農戶286287戶。

民國41年(1952年)

1月20日:行政院公佈「臺灣省實物土地債券發行條例」,嗣於26日公佈「實施耕者有其田條例」,實施耕者有其田,其辦法大致為將地主之土地由政府徵收後,再放領給現耕佃農或雇農。

民國47年(1958年)

3月:省政府政府於臺南縣仁德鄉大甲及試辦農地重劃。

民國49年(1960年)

6月30日:「八七」水災地區試辦重劃完成。

民國50年(1961年)

6月:臺灣省政府選定宜蘭、新竹、花蓮、高雄、臺南、嘉義、雲林及臺東等縣共11處,面積3225公頃為示範重劃區。

10月:臺灣省政府發「府民地丁字第0952號令」決議實施定「臺灣省農地重劃十年計畫方案」。

民國71年(1982年)

4月:針對經濟發展帶來的城鄉差距與貧富不均,孫運璿內閣推出了「加強基層建設、提高農民所得方案」,以兩百億的資金,使臺灣農業現代化。

民國93年(2004年)

7月11日:中華民國司法院以違憲為由,廢除「耕地三七五減租條例」。

民國100年(2011年)

8月24日:中華民國馬英九總統宣布將修改「土地徵收條例」之「照價徵收」為照「市價」徵收。