黃花崗雜誌第三十期
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中華民國 憲政年譜 初編

 

班布爾汗

 

 

編者按:本文摘自“民國史網”論壇,係網友匯編相關資料而成。原貼為初稿,稍有不詳實之處,本刊編輯已查閱史料增補校對,並剔除了某些離題的段落。

1906年

孫中山在《中國同盟會革命方略》中將革命程序劃分為“軍法之治”、“約法之治”和“憲法之治”三個階段。

1911

123日,各省都督府代表聯合會議決通過《中華民國臨時政府組織大綱》,十省代表共二十二人在大綱上簽名確認,後有數省代表簽名追認。

12月29日,十七省代表選舉孫文為臨時大總統。

1912年

1月1日,中華民國臨時政府在南京成立。

2月7日,臨時參議院開始制定《臨時約法》。

3月11日,《中華民國臨時約法》頒布。

《中華民國臨時約法》共七章五十六條。第七章第五十四條規定:“中華民國之憲法,由國會制定。憲法未實施以前,本約法之效力與憲法等。”

第一,人民主權原則,即主權在民原則。

該法第一條規定:“中華民國,由中華人民組織之。”第二條規定:“中華民國之主權,屬國民全體。”同時還規定中華民國行使統治權的機關是參議院、臨時大總統、國務員和法院。同時,《臨時約法》第三條規定:“中華民國領土,為二十二行省,內外蒙古、西藏、青海。”明確宣布中國是一個領土完整、主權獨立、統一的多民族國家。

第二,基本人權原則。

《臨時約法》第二章人民從第五條至第十二條規定了人民的基本權利,第十三、十四條規定了基本義務。該法根據資產階級民主自由原則,具體地規定了人民的權利和義務。如規定人民享有人身、居住、遷徙、言論、出版、集會、結社、通信、信教等自由和選舉、被選舉、考試、請願、陳訴、訴訟權利,以及依法納稅和服兵役的義務。並在《臨時約法》第五條規定:“中華民國人民,一律平等,無種族、階級、宗教之區別”。

第三,權力制約原則。

《臨時約法》根據三權分立原則確立政治制度。

立法權由參議院行使,其職權是:議決一切法律案、政府的預算、決算、稅法等;對臨時大總統任命國務員、外交大使、公使和宣戰媾和、締結條約、宣告大赦具有同意權和最後決定權;選舉臨時大總統、副總統和彈劾臨時大總統、副總統和國務員。行政權歸臨時大總統和國務員。

臨時大總統的職權有:代表臨時政府總攬政務、公布法律、統率全國海陸軍隊、任命文武職員、宣戰媾和、締結條約等等。國務總理、各總長均稱國務員,輔佐臨時大總統負其責任。在臨時大總統提出法律案和公布法律及發布命令時,須副署之。

司法權則歸法院,由臨時大總統及司法總長分別任命法官組成。法官獨立審判不受上級官廳之干涉,並為終身職。

第四,法治原則。

《臨時約法》第一章總綱規定的主權在民,第二章人民規定的國內人民一律平等以及基本的權利和自由等,都是法治原則的重要體現。

但是,《臨時約法》最大的問題在於“因人立法”,為了制約袁世凱,將1911年《中華民國臨時政府組織大綱》所議定的總統制改為內閣制,明確表示了對袁世凱的不信任。因人立法使得憲法最為依仗的法治原則從制定者那裡便遭到破壞,從而不為人所尊重,也遭到有識之士的強烈抨擊。

李大釗形容《臨時約法》“為集矢之的”。(李大釗:《國情》(1914年11月10日),《李大釗全集》第1卷,河北教育出版社,1999年,第688頁

李慶芳批評說:“吾國每因總統自然人之關係以為制定憲法之標準,例如《臨時約法》與《臨時政府組織大綱》,其內容相去千里,則明證也。千百年國家之根本法而竟以對人問題遂移易其內容,使長此以往,則禍國將無紀極矣。”(李慶芳:《為制定憲法敬告國會議員》,《憲法新聞》第1期,1913年

8月,臨時參議院依據《臨時約法》的要求,制定國會組織法與參眾兩院選舉法。

12月,國會選舉開始,至次年3月結束。

1913年

4月8日,中華民國第一屆國會在北京召開。

7月,國會選派60名議員組成憲法起草委員會。

10月31日,憲法起草委員會在天壇祈年殿完成《中華民國憲法草案》,共11章113條,史稱“天壇憲草”,是北洋政府時期的第一部憲法草案。

此憲法仍然將憲法當作工具,用意為限制袁世凱權力,將國會權力無限放大,在國家中處於超強地位,總統、內閣均受到嚴格限制,而對於國會則限制極少。袁世凱言:“比較《臨時約法》,弊害尤甚。……是國務員隨時可以推翻,行政權全在眾議員少數人之手。”(謝振民、張知本校訂,《中華民國立法史》(上冊), 中國政法大學出版社,1999年

一些有識之士,如王印川也道:“於籍此區區二三之死文,以造成議會政治者,皆印所期期以為不可……恐犯政治上天演之公例,而貽國家人民以無窮之害耳。”(王印川《致湯議長論憲法》《民國經世文編》,12,五十五

11月3日,憲法起草委員會將憲法提交國會批准。

11月4日,袁世凱下令解散國民黨,驅逐國民黨籍議員,國會因人數不足無法開會,陷入癱瘓。

1914年

1月,袁世凱下令解散國會。

2月,袁世凱下令解散各省議會。

5月1日,袁世凱廢除《臨時約法》,公布《中華民國約法》,人稱“袁記約法”。共10章68條。

該約法取消了責任內閣制和國會對總統行使權力的一切牽制,規定大總統任期改為10年,不限制連選、連任;副總統不能繼任大總統;取消立法機關對大總統的彈劾權、國務員及其對大總統發布命令等的副署權;“大總統為國家元首,總攬統治權”,大總統對外代表國家,集行政、軍事、立法等項大權於一身,並為海陸軍大元帥,統率全國海陸軍;有權制定官制、官規、任免文武職官、宣戰媾和、締結條約、宣告戒嚴;有權召集和解散立法院,否認“立法院議決之法律案”以及財政緊急處分等;還特別規定大總統有權“發布與法律有同等效力之教令”。約法還規定設參政院為咨詢機關,在立法院成立前,代行立法院職權,設國務卿協助總統掌握行政。

約法第一章雖仍規定:“中華民國由中華人民組織之”,“中華民國之主權本於國民全體”,但關於人民享有的各項自由權則都加上“於法律範圍內”的限制條件。而法律則是由袁世凱一手制定公布。

7月8日,孫中山在日本成立中華革命黨。

在《中華革命黨總章》中孫中山則明確將革命劃分為“軍政時期”、“訓政時期”和“憲政時期”三個階段。在軍政時期,由於社會秩序需要重組,政權尚待鞏固,因此,由軍政府作為革命和整個社會的總樞紐,既掌握軍事,又控制政權,對整個社會進行領導。在訓政時期,雖然新政權已經鞏固,但由於民眾政治素養低下,尚不具備行使政權的能力,因此,由革命黨代行政權,實行黨治,“以文明治理督率國民建設地方自治”,提高國民政治素養,培養其行使政權的能力,為實行憲政做好準備。在孫中山的設計中,軍政和訓政的時間都比較短暫,等到民眾的素質有了提高之後,就要制定憲法,實施憲政,由人民進行統治。

1916年

6月6日袁世凱亡。黎元洪繼任大總統後宣布恢復《臨時約法》與國會。國會憲法會議以“天壇憲草”為基礎重新起草憲法,是為1916年憲草。

1917年

6月13日,黎元洪受張勳脅迫解散國會。尚在憲法會議二讀階段的1916年憲草隨即流產。

7月12日,張勳復辟失敗,段祺瑞回京主政,宣稱“一不要約法,二不要國會,三不要舊總統。”(覺民:《天津通訊二》,《民國大新聞報》,1917年7月22日

7月20日,段祺瑞國務院在梁啟超建議下決定繞開1912年臨時參議院制定的國會組織法、選舉法,重新召集臨時參議院,由各省指派參議員。

7月24日,梁啟超起草的國務院致各省通電,以極其牽強的邏輯論述了召集臨時參議院的理由,徵求各省意見,北洋派省督紛紛附和。

孫中山南下廣州號召護法,國會議員百餘人南下到廣東。於8、9月間,在廣州召開國會非常會議,通過《中華民國軍政府組織大綱》,決議成立中華民國軍政府,選舉孫中山為軍政府海陸軍大元帥。

護法戰爭之前,孫中山完成《建國方略》三篇中的《民權初步》,是為“社會建設”,又名《會議通則》。該書分為5卷20章,包括結會、動議、修正案、動議之順序、權宜及秩序問題等內容,敘述了政府管理和群眾在社會生活中應掌握的民主原則、程序和方法。

《建國方略》是孫中山為中國國民黨制定的指導思想和基本原則,也是孫中山搆建的民主共和國的藍圖,是他一生為之追求的理想目標。

其中最為重要為“五權憲法論”。在國家架搆的設置上,孫中山主張實行五權憲法制度。孫中山把國家的權力分為政權和治權兩部分,政權包括選舉權、罷免權、創制權和覆決權四種,由人民掌握;治權包括立法權、行政權、司法權、考試權和監察權五種,由政府掌握。人民可以憑手中的政權控制治權。其目的是既要建立“萬能政府”,使政府有充分能量和活動空間為民眾服務,又可以充分保證人民的主權和對政府的控制。在政府的五權之間,實行五權分立。五權既不相互統屬,也不相互制約,而是既相互相對獨立,又相互密切配合,共同為民眾服務。

孫中山開始寫作《建國方略》之《孫文學說》。

1918年

2月,第二次臨時參議院依段祺瑞授意制定的修正國會組織法由國務院公布。

3月,段祺瑞親信組織安福俱樂部以操縱選舉。

5、6月,在南方五省抵制、三省因戰亂無法選舉的情況下,依據新法的新國會選舉在十四省舉行,多有舞弊、賄選。安福俱樂部大獲全勝,梁啟超的研究系慘敗。新國會(8月開幕)史稱“安福國會”。

5月,孫中山被迫辭去大元帥職務,第一次護法戰爭宣告失敗。年底,《孫文學說》完稿。全書共分8章,集中討論了認識論問題,以大量事例理論化了“行易知難”的觀點,提出:“此為救中國必由之道。”該書宣揚了“行而後知”的唯物主義認識論,對“知先行後”和“知行合一”說有所批駁。

9月,南下廣州的第一屆國會召開憲法會議審議會,同時起草地方制度草案,12月完成審議,但因南北和談,議員紛紛離粵,制憲工作停頓。

12月,段祺瑞控制的北京的安福國會組成憲法起草委員會,繞開“天壇憲草”重新制憲。

1919年

年初,《孫文學說》出版。

2月,《建國方略》之《實業計劃》完稿。是為《建國方略》的“物質建設”,是孫中山為建設一個完整的資產階級共和國而勾畫的藍圖。提出了發展中國經濟的10年遠景規劃。其中包括建設中國鐵路10萬多千米,華北、華中、華南三大港口10個大的項目。《實業計劃》第一次把經濟建設放到首位,第一次提出對外開放的經濟戰略思想。

8月12日,安福國會通過新的《中華民國憲法草案》,史稱“八年憲草”,同時廢止1916年憲草。

冬,第一屆國會在廣州重新開會制憲。

1920年

1月12日止,廣州國會開二讀會若干次。始終無法通過二讀。1月24日,議長宣布停止議憲。

7月,直系軍閥在直皖戰爭後,控制了北京政府的主要權力,推行武力統一政策,支持桂系軍閥進攻閩南護法區。並於8月解散了安福國會。

8月,駐閩粵軍回師廣東討伐桂系,11月占領廣州後,孫中山重建軍政府,第二次護法運動開始。

1921年

4月,部分第一屆國會議員在廣州召開國會非常會議,通過《中華民國政府組織大綱》,選舉孫中山為非常大總統,組建正式政府。此舉違背《臨時約法》,在議員法定人數不足情況下強行選舉總統。眾多議員反對,遭到國民黨員毆打,致使“護法”成為鬧劇。同時陳炯明因反對選舉總統,與孫矛盾加深。

6月,孫中山命令粵、贛、黔、滇各軍進攻廣西,陸榮廷被迫下臺,兩廣得到統一。

6月16日,陳炯明部炮轟總統府。

8月9日,孫中山離粵赴滬,第二次護法運動結束。

1922年

5月,第一次直奉戰爭結束,直系完全控制北京政府。6月,直系迫使徐世昌去職,黎元洪復出任總統,撤銷1917年解散國會令。恢復之參眾兩院號召護法。適逢廣州陳炯明叛變,廣州部分議員北上。

8月1日,第一屆國會於北京重開,以制憲為主要任務。

8月10日至11月25日,國會憲法會議召開審議會,在“天壇憲草”和1916年憲草基礎上,先審議地方制度章,次決定增加國權、教育、生計三章,最後議定應增修的條文,再交憲法起草委員會起草條文。

11月,國會補選憲法起草委員會,續制憲草。

1923

5月,黎元洪擅自撥款做制憲經費,引發政潮。

6月,直系逼迫黎元洪去職。國會意見分裂,眾多議員離京赴滬,曹錕合法上臺的計劃亦將成泡影。

9月,曹錕為湊足法定人數出席總統選舉會以舉自己為總統,公然發給到會議員每人5000元為誘餌。

10月5日,曹錕勉強湊足法定人數,當選總統。

10月6-8日,國會為掩飾受賄行徑,匆匆二讀、三讀通過憲法。輿論對國會失望之餘亦輕視此憲法。

10月10日,憲法會議公布《中華民國憲法》,史稱雙十憲法、十二年憲法或“賄選憲法”、“曹錕憲法”。這是中國歷史上第一部正式頒布的憲法,但未能全面實施。這部憲法雖然因議員受賄而蒙羞,但其基礎是自“天壇憲草”起十年間的艱難制憲歷程,最後頒行的正式條文具有相當的進步性。具體制度上承襲了《臨時約法》的責任內閣制(按:某些網絡資料提出“曹錕憲法”的行政制度為總統制,並不正確,因為第九十四、九十五條規定“國務總理之任命須經眾議院之同意”、“大總統所發命令及其他關係國務之文書,非經國務員之副署不生效力”,是典型的內閣制特色其地方自治制度具有聯邦制性質,反映了当时盛行的“联省自治”思潮。

1924年

1月,中國國民黨第一次全國代表大會在廣州召開。大會發表的宣言觀點,“民權運動之方式,規定於憲法,以孫先生所創立之五權分立為之原則,即立法、司法、行政、考試、監察五權分立是已。”

孫中山發表《國民政府建國大綱》,集中闡述了三階段的政治主張:

“在軍政時期,一切制度悉隸於軍政之下。政府一面用兵力掃除國內之障礙;一面宣傳主義以開化全國之人心,而促進國家之統一”;“凡一省完全底定之日,則為訓政開始之時,而軍政停止之日”;

“在訓政時期,政府當派曾經訓練、考試合格之員,到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚,全縣土地測量完竣,全縣警衛辦理妥善,四境縱橫之道路修築成功;而其人民曾受四權使用之訓練,而完畢其國民之義務,誓行革命之主義者得選舉縣官,以執行一縣之政事;得選舉議員,以議立一縣之法律,始成為一完全自治之縣。一完全自治之縣,其國民有直接選舉官員之權,有直接罷免官員之權,有直接創制法律之權,有直接複決法律之權”;“凡一省全數之縣皆達完全自治者,則為憲政開始時期,國民代表會得選舉省長,為本省自治之監督。至於該省內之國家行政,則省長受中央之指揮”,“全國有過半數省分達至憲政開始時期,即全省之地方自治完全成立時期,則開國民大會決定憲法而頒布之”;

“憲法頒布之後,中央統治權則歸於國民大會行使之,即國民大會對於中央政府官員有選舉權,有罷免權;對於中央法律有創制權,有複決權”;“憲法頒布之日,即為憲政告成之時,而全國國民則依憲法行全國大選舉。國民政府則於選舉完畢之後三個月解職,而授政於民選之政府,是為建國之大功告成。”

10月24日,曹錕政府被馮玉祥推翻

12月,“臨時執政”段祺瑞廢止“曹錕憲法”。

1925年

8月,段祺瑞執政府派員組成國憲起草委員會。

12月,國憲起草委員會制定《中華民國憲法案》草案,史稱“段記憲草”或十四年草案。主要特點有:總統由各縣選出之選舉人投票產生,國務總理及其他國務員由總統自行任免,無需議會事先同意(即事實上的總統制政體);和“曹錕憲法”相比加強了中央權力但仍然具有各省制定省憲等聯邦制特點;眾議院閉會期間設置常任委員會以行使職權;建立“國事法院”啟動憲法訴訟,決定“法律是否抵觸憲法及其他憲法上疑義之解釋,國家與省區或其他地方權限之爭議,關於國務總理及國務員被彈劾事件”,普通法院則受理民事、刑事和行政案件。这部宪草从未提交正式民意机构讨论。

1928年

10月,國民黨中央常務會議通過由孫科、胡漢民擬定的《訓政綱領》、《中華民國國民政府組織法》。

《訓政綱領》要點為:

1、中華民國於訓政期間,由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領導國民行使政權;

2、國民黨全國代表大會閉會時,以政權付託中央執行委員會執行之;

3、同時,由國民黨訓練國民逐漸推行選舉、罷免、創制、複決四種政權;

4、國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監察五種治權,但國民政府重大國務之施行,要受國民黨中執委政治會議指導監督。

其說明中言道:“夫以黨建國也,本黨為民眾奪取政權,創立民國一切規模之謂也。以黨治國者,本黨以此規模策劃訓政之效能,使人民自身能確實運用政權之謂也”。

1930

10月,“中原大戰”期間,汪精衛組織的約法起草委員會於太原起草了《中華民國約法草案》,亦稱“太原約法”。

1931年

5月,南京國民政府召集由各地社會團體、職業團體代表和部分國民黨中央委員組成的國民會議,通過《中華民國訓政時期約法》。此國民會議並非嚴格的民意機構,但有約法勝過無約法。

6月1日,國民政府正式公布施行《中華民國訓政時期約法》。該約法以《國民政府建國大綱》為依據,以《訓政綱領》等為藍本,規定國民黨行使中央統治權,國民政府行使五種治權,並訓導四種政權的行使,規定在中央政府的組織上實行五權制度。在訓政時期一開始即行五權政府的形式,與《建國大綱》第19條(“在憲政開始時期,中央政府當完成設立五院,以試行五權之治”)不甚吻合,使得五權政府一開始就處於黨治之下。

但是,“國民政府會議的設立對五院分工配合的關係並未有所改變。因為按照規定,它所要議決和解決的是院與院之間不能解決之事項,而且公布分類,發布命令,須由國民政府主席及主管院長署名行之。所以,國民政府會議的設立與五院制並不衝突,它並沒有違背孫中山的五院制搆想。”(王永祥:《中國現代憲政運動史》,人民出版社1996年版第102頁

1932年

12月18日,孫科就任南京國民政府立法院院長。上任伊始,即成立了憲法草案起草委員會,延聘國內著名法學家三十六人參加,自己兼任委員長,親自主持憲法起草工作。

1933年

6月,在孫科指導下,由吳經熊擬就的憲法草案初稿完成。

初稿原則為:

1)規定總統、副總統由國民大會選出,軍人非退職者,不能當任。

2)總統為國家元首,不直接負行政責任,任期四年,不得連任。

3)行政院長由總統經立法院同意任免。

4)省長民選。在縣未完成自治前,省長暫由中央任命。

初稿公開後,遭到國民黨黨內反對,認為“總統不得連任原則……限制太嚴,缺乏彈性,且無甚意義”,要求“改為聯任一次或兩次”。(陳茹玄:《增訂本中國憲法史》,上海商務印書館1937年版,第211─213頁

孫科等於是進行修改。

1934年

2月24日,草案再次訂稿。

3月1日,草案全文發表。隨即,立法院又指派傅秉常等三十六人,將初稿全部條文加以整理,成“初稿審查修正案”。經過這番變動,初稿中內閣制精神已一變為總統制精神。

修正稿規定總統為行政首領,行政院長及政務委員及各部部長均由總統任命,對總統負責,此與原稿規定行政院長須由總統經國民代表大會之同意任免明顯不同,表明最高權力全歸總統,行政院長僅為總統的幕僚長。修正稿還規定省長由中央任免,省為中央之行政區,而非自治區域,明顯違背孫中山關於省長民選,地方自治以縣為起點的主張。王寵惠進而主張,司法院、監察院、考試院院長之人選,不由原設想的國大選舉,而由總統任命。

12月14日,國民黨四屆五中全會討論憲草修改稿,認為該草案仍“牽制太多、權力未能集中,故運用必難靈敏”。指示“行政權行使之限制,不宜有剛性規定”,“憲法條款不宜繁多”,要求立法院再作修改“,以造成運用靈敏,能集中國力之制度”。(陳茹玄:《增訂本中國憲法史》,上海商務印書館1937年版,第228頁

戴季陶也給孫科寫信,聲稱制憲“不可過於重視消極方面,而忽視積極方面”。宣稱“立法不可作懸想”,“時當過渡,法宜寬大”“,事太細微,不易一一偏舉”。(戴季陶:《為憲法事致孫院長書》(1934年3月7日),載胡春惠編:《民國憲政運動》,臺灣正中書局1978年版,第747頁

為此,孫科再次進行大幅度修改。

1936年

5月5日,南京國民政府公布了《中華民國憲法草案》,史稱“五五憲草”。以三民主義為依歸,在政制上實行國民大會制、五院制,政權由國民大會行使,治權歸諸總統及五院。國民大會由民選產生,行使創制、複決、選舉和罷免四權,修改憲法等權力。但又規定國民大會的常會每三年由總統召集一次,且會期僅僅為一個月。

與原草案相比,“五五憲草”大幅度增強總統權力,並減少了對總統的制約,其表現在:

(1)原草案中“軍人非解職後不得當選總統”一條,全部刪去。

(2)原行政院、司法院、考試院、監察院院長,由總統提名,立法院任命一條,改為由總統任命。

(3)規定立法院對總統提交複議之案,經三分之二決議維持原案時,總統不必公布,仍得留下屆國大複決。此項條款,實際授予總統以取消立法院任何決議之權。

(4)總統、副總統任期由四年改為六年,原“總統依法統率全國海陸空軍”,將“依法”兩字刪除。增“總統有權發布緊急命令及為緊急處分之權”。

(5)國大代表之任期,由最初定的兩年,中經改為四年,最後定為六年。國民大會由原兩年召集一次,改為三年。立委、監委原定全部由國大選出,現改為半數選舉,半數由總統指派。

這雖對孫中山“五權憲法”有所抵觸,但並未根本違背,且斯時國家正處於內憂外患之間,增強行政效能和政府權力,是為當有之意。

5月14日,國民政府公布《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》,規定:“國大”代表總數為1200名。選舉分為區域選舉、職業選舉、特種選舉三種。區域代表和職業代表的候選人,分別由各縣之鄉長、鎮長、坊長和機關職員推選,最後由國民黨政府指定。國民黨中央執行委員、監察委員(按:共計140人)為“當然代表”。至於選民資格則規定:年滿20歲的中華民國國民,“經公民宣誓者,才有選舉代表之權。”

由於中日關係又趨於緊張,華北地區的國大代表未能及時選出,國民大會無法按時召開。

1937年

2月20日,國民黨五屆三中全會議決,國民大會定於本年11月12日召開。

4月,立法院又對《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》進行了修改,取消了由國民黨政府指定候選人的辦法,但同時卻規定:另設“指定代表”240人,國民黨候補中、監委員(按:共計68人)也得為“當然代表”。這樣,“當然代表”、“指定代表”、“特種選舉代表”總計達600多人,占代表總數的40%,其餘的則為區域和職業的兩種“民選”代表。

是年夏,除河北、察哈爾、北平、天津、東北、臺灣等地或被日本占領,或“華北自治”情形特殊以外,其餘各地的國大代表選舉均已完成。

然而正在此時抗日戰爭全面爆發,中國進入戰時狀態。國民大會無法按時召開,自此中國的憲政之路被阻斷。

1938年

3月29日至4月1日,國民黨臨時全國代表大會在武漢召開,除通過《抗戰建國綱領決議案》宣示抗戰決心外,同時決議組織國民參政會。

大會宣言言道:“戰事既起,第五次全國代表大會所議決關於國民大會之召集、憲法之制定頒布,不得已而延期,政府此時惟有依據國民會議所制定頒布之約法以行使治權。惟有適應戰時之需要計,應就各機關組織加以調整,使之簡單化,有力化,並應設立國民參政機關,俾集中全國賢智之士以參與大計。惟有值此非常時期,政府不能不有緊急處分之權,俾臨危處變,有所應付。要而言之,民眾之基礎,亦與此建立,則抗戰勝利之日,結束軍事,推行憲政,已完成民權主義之建設,為勢固至順也。”(《中國國民黨臨時全國代表大會宣言》,轉引自榮孟源、孫彩霞編《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》下冊,第469頁

6月17日,國民參政會名單公布,共200人。國民黨人占五分之二,其餘五分之三包括毛澤東等共產黨人,曾琦等青年黨人,張君勱等國社黨人、梁漱溟等鄉村建設派、黃炎培等職業教育社以及胡適等自由主義知識分子和社會賢達。

1939年

9月16日,第四次國民參政會第七次會議提出《請政府定期召開國民大會實行憲政決議案》,為大會通過。會議結束時,蔣介石宣布將此案交政府確實執行。

9月20日,黃炎培、羅隆基等組織“憲政期成會”,召開第一次會議。

11月,國民黨召開五屆六中全會,決定國民大會於1940年11月12日召集。

11月24日,“憲政期成會”召開第二次會議,決定響應政府號召,對“五五憲草”進行修改,修改工作由羅隆基主持。

1940年

3月20日,“憲政期成會”第三次會議召開,安排工作。

3月30日,憲法修訂草案完成,定名為《國民參政會憲政期成會提出中華民國憲法草案(五五憲草)之修正草案》,史稱“期成憲草”。

“期成憲草”中對五五憲草作了又一重大修正。

第一,將五五憲草中立法院的部分職權移交給議政會。認為五五憲草沒有完全依循孫中山的權能分治原則,因為立法院只是治權系統中的一個立法技術性機搆。正如張君勱在參政會上作說明時所言:“國民行使政權之機關,既有國大會與議政會,若仍《五五憲草》中立法院之舊狀,不免有疊床架屋之嫌。且立法院為政府之一部,依據中山先生遺教,只能行使治權。”五五憲草第64條規定:“立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他關於重要國際事項之權。修改案起草者認為,這些重要職權是屬於政權範圍內的權力,而不屬於治權系統,由此造成了治權侵越政權的現象。“期成憲草”理順了政權與治權之劃分,即將五五憲草中立法院擁有的政權系統的權力移交給掌握政權的國民大會議政會。雖然“期成憲草”和五五憲草在規定國民大會的職權方面沒有什麼區別,但由於前者有常設機搆之設置,情形便大不一樣。對於預算案、決算案及法律案,立法院也只能作出初議,議政會則握有創制立法原則及複決之權,即議政會控制了立法權。如此可使立法院成為立法技術上之專門機關,立法院有能,議政會有權。

第二,議政會在國民大會閉會期間代行監督治權的職能。修改起草者指出,五五憲草雖規定掌握治權的總統及中央政府各院(行政院除外)分別對國民大會負責,同時國民大會對中央官員及法律擁有四大權力。為了充分體現孫中山“以權制能”的憲政原則,“期成憲草”特設議政會,以便在國大閉會期間行使一系列監督政府的權力,真正實現政權對治權的控制,這是自由主義者對“以權制能”原則在制度設計上的進一步充實和發展。

“期成憲草”規定:在國大閉會期間,議政會“受理監察院依法向國民大會提出之彈劾案”,且“經國民大會議政會出度議政員三分之二之通過時,被彈劾之院長、副院長即應去職”。同時,議政會亦有權對行政院院長及部委長官提出“不信任案”,只要經出席議政員三分之二通過時,政府長官即應去職。張君勱作說明時表示:“對行政院可通過不信任案”,其好處是使總統用人(行政、考試、司法三院院長等政府要員由總統任命)必能選賢舉能。

其次表現為議政會對總統的監督。“期成憲草”規定:議政會“對國家政策或行政措施,得向總統及各院院長、部長、委員會委員長提出質詢,並聽取報告”,“凡經國民大會議政會複決通過之法律案,總統應依法公布之。”同時,議政會“對於監察院提出之總統、副總統彈劾案,經出席議政員三分之二決議受理時,應即召集臨時國民大會,為罷免與否之決定”。而且,總統雖有權發布緊急命令,為必要之處置,“但發布命令後,應即提交國民大會議政會追認”。張君勱在解釋總統與議政會的關係時指出,議政會對總統所任命的行政院長及各部部長所擁有的不信任案之權,“僅為消極的限制”,不影響“總統選賢與能之大權”,總統“自能遊刃有餘,盡瘁於國家之建設”。他還說:“在總統制國家,議政會對行政院可通過不信任案,但不能彈劾總統”,所以議政會不過是“人民對行政有限度之監督制裁”。

4月5日,蔣介石以議長身份向第一屆第五次國民參政會提交“期成憲草”,並在會上討論。

4月6日,再次討論,蔣介石指責“期成憲草”與孫中山“五權憲法”“完全不合”。會議通過兩項決議,“期成憲草”被束之高閣,既沒有被否決,也沒有再討論。

1943年

9月25日,蔣介石在三屆二次國民參政會上提出將組織“憲政實施籌備會”。

10月13日,國防最高委員會決定將“憲政實施籌備會”改為“憲政實施協進會”。

10月20日,《憲政實施協進會會員名單》正式公布,包括國民參政會主席團成員7人,國民黨中央委員會12人,國民參政會參政員23人,以及遴選出富有政治學識經驗或有特殊研究者11人。

11月12日,憲政實施協進會正式成立。成立會上,蔣介石在致詞中提出該會任務是,要“宣揚憲政草案的精義與徵集憲政問題的意見”,要“考察各級尤其是縣級民意機關設置情形”,要“研究如何增進法治與自由的精神,以期發揚民意,奠定民智基礎,早作由戰時而進入戰後的準備”。(《蔣委員長中正在憲政實施協進會第一次全體會致詞》,秦孝儀主編《中華民國重要史料初編·對日作戰時期》第四編,第1788-1789頁

1944年

7月15日,在憲政實施協進會建議下,國民政府頒布《保障人民人身自由辦法》,共八條,詳細規定拘禁條例,表明保障人民人身自由的意向。

7月28日,國民政府頒布命令,決定《特種刑事案件訴訟條例》自11月12日起實行。

8月29日,公布14個具有逮捕權的機關,這些機關除法院、縣司法處、設治局國法處等普通執法者外,還有軍法執行總監處、戰區司令長官部、衛戍總司令部、省保安司令部、戒嚴司令部等特別機關。

9月5日,國民參政會三屆三次會議召開,中共代表林伯渠提出“聯合政府”主張。

9月21日,憲政實施協進會通過“改善書報檢查辦法”。

11月,美國總統羅斯福私人代表赫爾利飛抵延安,與共產黨人達成包括組織“聯合政府”的“五點提議”。

12月14日,“改善書報檢查辦法”為國民黨中央祕書處審查通過。

1945年

1月1日,蔣介石在元旦講話中宣示:“準備建議中央,一矣我們軍事形勢穩定,反攻基礎確立,最後勝利更有把握的時候,就要及時召開國民大會,頒布憲法,使我們中國國民黨二十年受國民會議委託行使之政權,得以歸政於全國國民。”(《蔣主席元旦昭告軍民,安危勝敗樞紐今年──充實戰力確立信心爭取勝利,召開國民大會不待軍事結束》,《大公報》,1945年1月1日

1月15日,國防最高委員會通過王世傑起草的《行政院戰時政務委員會組織條例》。

同日,民盟發表《對蔣介石新年文告發表時局宣言》,認為蔣介石“還政於民”就是為了反對“聯合政府”,反對“還政於民”。

2月13日,周恩來與赫爾利會見蔣介石,重申“聯合政府”主張。蔣介石予以拒絕,認為黨派會議就是分贓會議,組織聯合政府無疑是要推翻政府。

3月1日,蔣介石在憲政實施協進會發表演說,言道:“共產黨最近要求中央立即取消黨治,將政權交給各黨各派組織的聯合政府,是準備容納其他政黨(包括共產黨)與全國無黨無派有志之士參加政府。但在國民大會召集以前,政府不能違反《建國大綱》,結束訓政,講政治上的責任和最後決定權移交於各黨各派,造成一種不負責的與理論事實兩不相容的局面”,因此“吾人只能還政於全國民眾代表的國民大會,不能還政於各黨各派的黨派會議或其他聯合政府”。

同時,蔣介石代表國民黨提出解決國是問題的五項辦法:

1)定於本年11月12日召開國民大會,以實現憲政,自實施憲政之日起,各黨派均有合法地位。

2)國民政府擬在下屆參政會中,將召集國民大會辦法及其他憲政問題提出審議。

3)國民黨決定還政於以代表全國民意之國民大會,而不能交付政權於有幾個方面所提議組織之“黨派會議”。

4)在過渡期間,國民政府擬請其他政黨與全國無黨無派的有志之士參加政府。

5)再次聯合抗戰期間,政府準備組織一個三人委員會,政府與共產黨各派一人,並請美國軍官一人,共同辦理整編共產黨軍隊為國軍的一切事宜。

7月14日,國民參政會第四屆第一次會議討論國民大會議題,黃炎培等三人未出席,表示反對國民大會召開。中間黨派及部分國民黨員出於“團結”的考慮,都反對召開國民大會。

7月19日,國民參政會提出國民大會審查報告書,提出對國民大會諸多問題不進行硬性規定,並首次提出制憲、行憲並舉。與會者有的讚賞,有的反對,沒有一致意見。

10月,國共兩黨簽訂“雙十協定”。

1946年

1月,根據“雙十協定”,有國民黨、中共、民盟、青年黨和社會賢達五方參加的政治協商會議在重慶召開。國民黨8人,共產黨7人,民盟9人,青年黨5人,社會賢達9人與會。

1月14日,政治協商會議第四次會議,孫科等八人所提「和平建國與國民大會問題之意見案」,提出「在國民大會未舉行以前,擬修改國民政府組織法,以充實國民政府委員會」之修改要點。

關於國民大會問題,主張“民國三十五年(1947年)五月五日召開國民大會。

關於“五五憲草”部分,主張“得推定專家組織委員會,參酌各分面所提出之意見,匯綜整理,以備提供國民大會採納。”

2月1日,國民政府公布政協會議五項協議:

第一,召開國民大會協議

1947年5月5日召開國民大會制定憲法。依選舉法規定之區域及職業代表1,200名照舊。臺灣、東北等新增各該區域及其職業代表共150名。增加黨派及社會賢達代表700名。

第二,制定憲法協議

組織憲草審議委員會,委員名額25人,由政協會議五方面〈國、共、青三黨,民主同盟及無黨派〉每方面各推5人,另外公推會外專家10人。

第三,改組政府協議

中國國民黨在國民大會未舉行以前,為準備實施憲政起見,修改國民政府組織法,以充實國民政府委員會。

第四,和平建國協議

政協協議之“和平建國綱領”,諸多要點,最重要的一條包括確認“政治民主化”、“軍隊國家化”,及黨派平等合法。

第五,軍事問題協議

政協有關協議,分建軍與整軍原則、實行以政治軍辦法、實行整編辦法四項,重要規定有:

禁止一切黨派在軍隊內有公開的、或祕密的黨團活動。任何黨派及個人不得利用軍隊為政爭之工具。凡在軍隊中任職之現役軍人,不得兼任行政官吏。嚴禁軍隊干涉政治。

會後,憲草審議委員會以國社黨領袖張君勱提出的“把立法院變成英國的眾議院,行政院形成英國式內閣,總統相當英王,行政院長相當英國首相”方案對“五五憲草”進行修改。以張君勱的方案為基礎,結合各方面的意見,達成了修改憲草的十二條原則:

取消有形國大,代之以全國選民行使四權的無形國大(第一條);立法院為國家最高立法機關,由選民直接選舉產生,其職權相當於各民主國家的眾議院或下議院(第二條);監察院為國家最高監察機關,由各省級議會及各民族自治區議會選舉產生,其職權相當於各民主國家的參議院或上院(第三條);司法院為超出黨派的最高法院(第四條);考試院為超出黨派的考選機關(第五條);確立了中央政體的責任內閣制,行政院對立法院負責,立法院對行政院有不信任投票之權,行政院有提請總統解散立法院之權(第六條);總統不負實際政治責任,如果需要依法頒布緊急命令,必須經行政院決議,並於一個月內報告立法院(第七條);省為地方自治之最高單位,省與中央權限的劃分依照均權主義原則,省長民選,省得自制省憲(第八條);還對人民的權利義務(第九條)、選民的法定年齡(第十條)、基本國策(第十一條)及憲法修改權(第十二條)都作了明確規定。

4月,憲草審議委員會完成“政協憲草”。

6月,全面內戰爆發。

7月3日,國民政府宣布即將召開國民大會,民盟反對。

10月11日,國民政府頒布“國民大會召集令”。

11月15日,制憲國民大會在南京召開,共產黨與民盟沒有派代表參加。國民大會主席胡適接受了憲法草案,並開始審議。國民大會對憲法草案的審議經過了三讀程序,其中對某些問題的爭議相當激烈。

12月25日,國民大會三讀通過了“政協憲草”基礎上略作改動而定稿的《中華民國憲法》。

1947年

1月1日,國民政府正式頒布《中華民國憲法》並規定從同年12月25日起施行。中共、民盟等團體發表宣言,表示不予承認。

1948年

3月29日至5月1日,行憲國民大會在南京召開,中心議題是選舉國民政府的總統和副總統。

4月18日,第一屆國民大會第一次會議經由修憲程序議決通過“動員戡亂時期臨時條款”,同年5月10日由國民政府公布施行。

4月19日,國民大會選舉蔣介石為總統。選舉副總統時,爭奪激烈,經過四次選舉,李宗仁當選。

5月20日,蔣介石、李宗仁就任職。

國民政府退出大陸之後,《中華民國憲法》在除了金門、馬祖以外的中國大陸地區現實上失效,但在臺澎金馬經增修後至今維持中華民國的法統,保持著法律效力,是中國歷史上施行時間最長的一部憲法。