黃花崗雜誌第二十九期
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雙軌共和制:

關於中國憲政國家結構改革

的一種設想

張博樹

現代憲政國家結構形式可以從兩個角度予以界定:在公民權利語境內,它是指民權在不同範圍內行使的結構性安排;在政府施政意義內,則指國家機構體系中縱向配置國家權力行使權且規範其運作程式的制度框架或模式。

中國是一個有著漫長的前現代中央集權傳統的國家。自辛亥革命成功以來,為了尋求現代中國國家建構的合理形式,學者和政治家們作了大量的研究與實踐探索。民初關於“單一制”和“聯邦制”的論爭,“聯省自治運動”中對自治問題的探索,孫中山的“均權”學說和地方自治思想,國民政府制憲時期關於界定中央與地方關係的反復斟酌,都代表著1949年前人們為解決這個問題付出的種種努力。共產黨在大陸掌握政權後建立了以黨專制為基礎的單一制的政權體系,但在行政“集權”和“分權”的兩難中,也作了艱苦探索,走了不少彎路。改革開放後民主化訴求湧動,官方對六四民主運動的鎮壓並沒有使那些獨立的、具有使命感的知識份子停止思想,反倒促使他們更深入地思考當代中國面臨的問題,包括民主化進程中的中國應該建立什麼樣的國家結構形式問題,並提出了各種各樣的方案。比如,在單一制框架內,近年來就有吳國光提出的“縣政中國”和王思睿提出的“州政中國”等不同方案;在聯邦制框架內,則有諸葛慕群的聯邦中國方案和吳稼祥的“中華第三共和國”構想。

本文願意在同代學人上述貢獻的基礎上繼續工作,就未來憲政中國的“政治設計”奉上綿薄。我的基本主張是:傳統的單一制和聯邦制都不足以解決中國面臨的問題;鑒於中國既是一個缺乏民權、自治傳統的國度,又是一個內部情況極其複雜的大國,可以考慮構建一種兼具聯邦制和單一制特徵、吸收了二者優點又對二者弱點有所克服的混合體制。由於一時找不到更好的詞來概括,姑且稱之為“雙軌共和制”的憲政國家結構形式。

超越“單一制”和“聯邦制”

經典意義上的單一制指中央政府掌控行政、人事、財政大權,地方政府僅僅是中央政府的延伸,沒有或很少自主權。經典意義上的聯邦制則正好相反,聯邦體系由那些自身具有獨立政治生命的單位所組成,在法律上,這些單位(不管它們被稱作“州”、“邦”或別的什麼)不能被中央政權消除或輕易改變。如果我們用“集權”“分權”這樣的字眼,那麼最初的“單一制”幾乎都和“集權”相關,而“聯邦制”幾乎都體現著法律“分權”的現實。

各國採行單一制或聯邦制,各有其不同的歷史生成語境,這裡不必細論。有意思的是,進入20世紀、特別是20世紀下半葉以來,單一制和聯邦制之間的分野似乎越來越淡化、越來越模糊化,單一制國家通過地方分權或自治有了較多的“聯邦”色彩(如英國、法國和西班牙),而聯邦制國家通過加大中央政府的權威,又似乎具有了某些“集權”特徵(如羅斯福新政後的美國)。今天,在很多場合,人們已經不大說的清楚聯邦體制下的“自治”和單一制下的高度“分權”究竟有多少區別。它們可能都意味著地方領導人的直選而非任命、和中央政府分享的財政權力以及對地方事務的更多控制。這個趨勢表明,治理的多元化、傳統的國家結構形式的某種分解和再融合,已經成為一些大國改善國家治理結構的主動選擇。

現在讓我們來看中國:我們這個民族歷史上奉行單一的中央集權傳統,前現代的皇權時代如是,今天的“共和國”依然如是。黨專制體制內的“制度化分權”能否真的解決中央和地方的權力析分,至今仍是個疑問。在這個背景下,許多學者提出“聯邦中國”的設想,是完全可以理解的。問題在於,除非為了解決臺灣問題,很難找到“聯邦”實體的現實依據(至於把一個統一的中國人為劃分成各個“主權邦”然後再進行“聯邦”,顯然更有些滑稽和非歷史的味道)。“分權”“自治”有助於提升公民的權利意識和對公共事務的參與,是一個不爭的事實;但問題還有另外一個方面,那就是地區利益的膨脹及其體現的“集體行為的邏輯”勢必造成一系列“公用地的困境”,此類問題的解決又必須依靠超越地方利益的上一級公共權力機構的介入,特別是中央政府的介入,而不能僅僅指望地區間的“協作”或“談判”。所有這些都提醒我們不能在傳統的“單一制”或“聯邦制”的單一軌道內考慮問題。如果說國家結構形式的調整、治理的多元化已經成為當今一些中等規模以上國家的現實,那麼中國──由於它的巨大的人口規模、極不均衡的地區發展水準、複雜的民族生態狀況和歷史遺留下來的不同政治實體並存的現實──更有理由、也有足夠的必要去考慮設計一種更複雜的、超越“單一制”或“聯邦制”單一邏輯的制度體系。筆者所謂“雙軌共和制”就是對這樣一個制度體系的初步構想。

“雙軌共和制”的基本含義

可以用12個字概括“雙軌共和制”的基本含義,那就是分級自治、多種形態、適度集中。

分級自治:自治是公民權利的直接體現。本文把自治定義為一定區域內的公民依法對境內公共事務的自行管理與處置,包括自主進行不違背國家憲政原則的地方性立法、自行選舉區域行政長官和議會議員、自主決定地方財政的使用、對區域內的公共事務自行做出安排等等。“分級”意味著自治的多層次性。鑒於中國人口眾多,同時考慮到歷史上自然形成的行政區劃傳統及其體現的區域人文內涵,也兼顧近年來經濟發展帶來的區域經濟整合關係的變化,我主張把自治分為4級,即省自治、市(地、或州)自治、縣自治和鄉(鎮)自治。理想狀態下,各級自治體在各自的範圍內通過公民直接選舉產生自己的代議機構成員和行政長官。省、市(地、州)、縣設議會,有立法功能;鄉(鎮)的代議機構可稱“議事會”,對鄉(鎮)行政機構行使監督權,但無立法功能。

多種形態:基於中國多民族共存、多種政治實體共存的現實,自治的形態也應該是多元的。比如,西藏、新疆等民族地區的區域自治可能在某些方面不同於漢族地區的地方自治,香港、澳門和統一後的臺灣在自治方面也肯定會有不同於大陸其他省區的特點。嚴格地說,自治共同體的多種形態的並存乃是自治原則和精神的必然結果:既然自治體現著自治共同體範圍內公民的集體權利,他們當然有權選擇適合於自己的區域治理形式,只要這種選擇不與國家的憲政原則相抵觸。但中國民族問題的複雜性(特別是西藏問題和新疆問題)以及臺、港、澳作為政治實體在近現代史上形成的特殊性,迫使我們必須要著力強調自治之多種形態在這個意義上的政治蘊含。

適度集中:即便是在聯邦制下,軍事、外交之類事權通常也是掌握在中央政府手中的。我所謂的“適度集中”乃在於強調這樣一層意思:中國作為一個整體,要成功面對全國性公共問題的挑戰,化解地區間發展差異太大造成的種種難題,就必須依法保留中央政府處理與地區有關、但又事關全國的那些公共事務的足夠手段。中央政府與地方政府(這裡指省級政府)的關係,既是合作關係(在自治範圍內,中央政府有義務支持地方政府依法自行處理本地區事務而不得隨意干涉),又是領導-被領導關係(在超出地區範圍的全國性公共事務領域,地方行政長官必須服從中央政府的調度指揮;他可以被中央授權、接受中央政府委託完成在本省區內發生、但事關全國的公共事項,同時又必須接受中央政府的監督)。這個原則也適用於省以下各級行政長官之間在處理跨層級公共事務時發生的關係。

在以上描述中,顯然,“分級自治”和“多種形態”更多體現著聯邦制建構所特有的分權特點;“適度集中”則繼承了單一制政府結構的某些元素,特別是集權元素。但這裡的“集權”將是“適度的”,它是在新的制度框架內的“集權”,受到法律的明確限定,不會再重蹈傳統中央集權制的複轍。在憲法政治意義上,無論“分權自治”還是“適度集中”都是民權的制度體現,只不過範圍不同:“自治”體現的是區域性民權,“集中”體現的是全體國民的民權(最高行政權的行使得到了全體國民的委託)。而在政府建構意義上,“分權自治”和“適度集中”又的確代表著對兩種不同建構傳統的有意識吸收和揚棄。這樣,這個共和政體既是“雙軌”的,又是在新的制度框架內融為一體的,所以稱之為“分級自治、多種形態、適度集中的雙軌共和制國家結構形式”。

有了這個總體說明,我們還要就這樣一個構想的某些細節再做些討論。

“縣政論”、“州政論”和“分級自治”

吳國光的“縣政論”主張“虛省實縣”,在縣級實行自治,最終“廢省”而建立起中央與縣兩級政府架構。這個思路是吳90年代提出的“制度化分權”主張的延伸。我以為,強調“縣”在中國目前(以及歷史上)作為基層政權單位的重要性,確有其獨特意義;縣制在中國歷史上能夠歷久不衰,自有其深刻的理由。縣實際上是作為社會、經濟、文化綜合性政治實體發揮作用的基層政權建構(鄉、鎮遠不具備這樣的綜合性特徵)。今天黨專制語境下的政治腐敗在縣一級具有特別嚴重的性質和彌漫性規模,絕不是偶然的,它反映了這一級權力所具有的如下特徵:既相對遠離中央政權的監控,又相對接近自己的“子民”(在腐敗環境下,這意味著這一級政權有更多直接魚肉鄉民的機會)。正因為如此,中國的民主化應該重視“縣政民主”,在程式上也應該把“縣政民主”置於優先考慮的地位。──這些,我都是同意吳國光觀點的。吳的問題在於“虛省實縣”的設計會帶來一系列治理上的難題,因為中央政府不可能直接面對上千個縣級政權單位(即便像吳國光設想的那樣把縣的規模擴大,使全國的縣的總數減少到1000個左右,這樣的“兩級政府架構”的實施仍然是不可能的)。

與吳國光不同,王思睿的“州政論”主張設立兩級自治單位,其中,“州”(地、市)為上級自治單位,“鄉”(鎮、街道)為下級自治單位,而“省”、“縣”暫時保留為非自治的地方行政體。這樣一個設計突出了“州”在國家-地方政權建構鏈條中的地位,反映了城市化進程中區域經濟整合的新特點和發展趨勢對政治整合的要求(近些年來,省府城市、“計畫單列市”、傳統地級市作為區域經濟中心的作用正在加強,“市管縣”體制也提高了這些城市在地方政府過程中的重要性)。在這個背景下,將“州”(地、市)作為未來國家憲政結構的一個自治層級,顯然有充分的根據。但該方案把省、縣列為非自治體,理由並不充分。比如,關於“省”,王思睿強調“省不是自治團體,不是法人,而具有中央派出機構和地方自治聯合體的雙重地位。”但什麼叫“地方自治聯合體”?王並未給出說明。在王的方案中,省無獨立財政來源,其收入由中央撥款和地方自治撥款兩部分組成,並分別支出於中央、地方自治體委辦的事項。中央委託事項暫且不論,地方(州)委託的只能是超出州範圍的公共事務。這種下對上的委託從利益關係角度看,似乎並不合理。無論從民權建構意義講還是從利益關係角度講,應該是省政府受全省民權委託、代表全省公共利益處理省範圍內的公共事務才更合理些,但這將意味著省級本身也是自治體。至於“縣”,王思睿主張縣政府採用“雙重職能兼行架構”,縣長由州任命,既負責上級委託事項,又負責執行縣參議會議決事項。這種“雙重職能兼行架構”的設計在功能上很接近本文的“雙軌”化設計,只不過在理論上不承認“縣”的自治地位。而“縣”無獨立財政來源,將使傳統上作為綜合治理單位的縣級政權的運作遇到諸多困難,縣參議會的存在也將流於形式。更重要的是,縣長不直選,是這個方案的一大弱點。我想再強調一遍:中國的民主化,應該從老百姓直接選舉他們的“父母官”開始。而這必然意味著“縣”應該成為一個重要的基礎性自治層級。

王、吳二人有一個共同點,那就是他們均反對省級自治。為什麼?說到底是因為擔心地方權力膨脹對中央政府的威脅。中國歷史上由於諸侯割據造成的內亂確實留下了太多慘痛的教訓。但我以為解決這個問題主要得依靠未來憲政體制的制度安排,而不是靠簡單的“虛省”或者“廢省”。像中國這樣大的國家,省一級建制仍然是必要的。從文化上看,“省”所代表的區域性概念具有重要的歷史-人文內涵。它不應該、也不可能被輕易抹去或中斷。從政府建構角度看,省又是重要的戰略規劃與領導單位。中國作為一個超大型國家,保留兩級(中央和省級)宏觀戰略部門有其合理性。省級自治既是區域性民權行使的最高形式,又是溝通中央政府與基層自治體的有效橋樑。當然,為了防止地方勢力過大對中央政府的可能威脅,適當地縮小目前省的規模是必要的。在嚴格界定中央政府和省級政府法定許可權的同時縮小省的規模,增加省的數量,使中國省的總數達到50個左右,就有可能在實行省級自治,完善省級自治體的民權建設的同時,有效地防止地方割據或分裂傾向的發生。即便局部出現這種傾向,也不致對中央政府造成真正的挑戰。

這樣,在討論“縣政論”、“州政論”的同時,我們實際上已經論證了縣、州(地、市)、省各級實行自治的必要。至於最基層的鄉、鎮自治,由於它是公民權利體現的最具“面對面”特徵的舞臺,又是所有較高層級自治的基礎,重要性自不待言,這裡就不再多論。

“分級自治”有利於創造地方治理的多樣性,有利於改變中國文化中根深蒂固的“官本位”傳統和“子民”心態,有利於促進公民與政府之間的互動。公民對每一個自治層級公共事務的參與,都意味著公民自身公共品性的提升;公民參與的公共事務的層級越高,公民的視野和胸襟也就越開闊。總之,自治意味著治理主體的多元性,意味著民權共用基礎上的協調,而不再是專制意義上的統治。這都是政治哲學範疇內的常識。當然,也許有人從操作角度置疑“分級自治”,因為它有可能增加政治運行的成本。我以為,這是一個需要認真對待、但並非無從解決的問題。党專制造成了龐大的官僚體制和行政冗員,是一個人所共知的事實;在未來的憲政體制中,將不再有党專制意義上的“黨”的系統及其分系統(比如政協、婦聯、青年團之類),僅此一項,就將大大減少各級政府中“吃財政飯”的人。行政機構也將按照“小政府、大社會”的原則進行構建。司法機構主要是改變運行體制,強調司法獨立性。唯一需要加強的是代表民意的代議機構,因為議會不再是“橡皮圖章”和黨專制體制下的養老部門,各層級自治體的議會或議事會都將由、或主要由專職議員組成,同時配備必要的輔助機構。總之,只要合理界定各級政府的事權,理順各層級自治體之間的關係,做到立法明確,事權範圍清晰,清除冗員滋生的土壤,政府高效運行並不是不可企求的。一個十幾億人口的大國,分成2000個左右的縣級自治單位,300個左右州級自治單位,50個左右省級自治單位,應該是一個比較合理的治理格局。且這樣一個格局體現了對現存行政區劃體系的大體承續,只是改變了其建構原則,在過渡上也將比較方便。

在“分級自治”體系中,一個公民將參加各個層級的選舉活動,佔用時間較多,這是一個問題。假設未來的國家級領導人也由全民直選,這將意味著每個公民理論上都要參與5個不同層級的選舉投票。解決辦法是,可以考慮在任期時間(從而也就是換屆選舉時間)上做出合理安排。比如,設國家、省級領導人和議員任期5年,州(地、市)和縣級任期4年,鄉(鎮)級領導和議事會成員任期3年,則全國和省級的換屆選舉可同時舉行,州(地、市)和縣級的換屆選舉可同時舉行,各層級自己組織自己的競選活動,但選票可以印在一張紙上,從而方便選民投票。這當然只是一種設想。只要大的框架確定,相信實踐本身會找到更多解決問題的辦法。

為什麼要強調“適度集中”?

“適度集中”對於中國這樣一個大國的必要,前文已有述及;現在我想把討論再往深處拓展,從利益的政治哲學分析角度看為什麼要強調“適度集中”。

“利益”是理解人類行為的重要向度。“分級自治”意味著每個層級上的每個自治體都是一個利益共同體。事實上,“分級自治”的政治哲學基礎之一恰恰是利益的多元性和多層次性。與公民權利相聯繫的利益訴求通常是以政治形式表達的經濟訴求。問題是,隨著市場經濟的發展,各個自治共同體之間的經濟關係會衍生出極其複雜的性質:它們既有相互聯繫、相互依存的一面,又有相互抵觸、相互衝突的一面。利益從來就有自我膨脹的本性,民主政治並沒有消除這種本性。在這種情況下,一個自治共同體既有可能與它的同一層級的其他自治共同體產生利益上的衝突,也有可能與比它高一層級的自治共同體產生利益上的衝突。前者作為衝突具有水準排斥性質:一方所得造成另一方所失,比如一個城市只允許賣本市企業生產的啤酒,或者它的計程車行業只允許使用本市生產的車種。這種貿易壁壘勢必造成其他擁有啤酒企業或轎車生產企業的城市的經濟損失。後者作為衝突具有垂直同心性質:自己的暫時所得造成包括自己在內的更大共同體的長期損失,比如一個地方對礦藏的盲目開採或者對植被的生產性破壞,可能造成更大區域內生態環境的災難以及治理這種災難的費用的成倍增長。這樣,地區利益的多中心傾向、分離傾向和衝突傾向,是任何一個國家都必須認真面對、設法解決的問題。在發生衝突時,較低層級的公共利益服從較高層級的公共利益、局部利益服從全局利益是任何一個政府都要遵循的原則。

問題是如何把這個原則化為實實在在的憲政制度安排。除了訴諸自治行動者的理性協調能力,在可能的範圍內通過溝通、談判化解彼此間利益上的衝突,達到“雙贏”結果外,必須估計到有大量問題是無法通過此類協調、談判得以解決的。這意味著必須確立這樣一個概念:民主政治框架內的國內治理並不排除強力的運用,只要這種運用符合國家公共利益的最高要求。這一點與今天的全球治理不同(目前的聯合國僅是一個政府間的協調機構,而不是全球公共權力機構,所以無法擁有公共權力機構意義上的強制力)。國內治理和全球治理之間的這種區別恰恰證明了雙軌共和制中除“自治”這一“軌道”外另一“軌”──也就是“集中”之“軌”──存在的可能;建立在利益分立基礎上的“集體行動的邏輯”及其可能導致的各種負面結果,則證明了雙軌共和制中另一“軌”存在的必要。在制度層面上,強力的運用主要表現為依法確立不同層級政府間在處理跨層級公共事務時的行政委託-代理和指揮-服從關係。比如,在治理一條跨省河流的污染時,中央政府可以委託省政府完成本省內河段的治汙任務,同時負監督之責。再如當發生了事關全國的突發性公共衛生事件時,地方行政機構必須服從中央政府的統一指揮並對中央負責。通過建立全國性的財政轉移支付系統和利益轉交系統以實現對經濟不發達地區的支援,也體現了中央-地方關係中這種行政委託-代理和指揮-服從關係的性質。

需要強調的是,行政強力所指涉的物件只是那些跨層級的公共事務。換言之,凡屬某一個層級範圍內的公共事項,皆由該層級的自治共同體自行處理(過去那種“每級政府都管所有事情”的現象不應再繼續下去)。行政強力也不僅僅存在於中央政府對省政府的關係中;任何一級政府對它的下一級政府,在跨層級公共事務範圍內,都應該享有這種行政強力。

這樣,在加進了“適度集中”這層制度安排後,“分級自治”實際意味著:每一層級的自治都只負責治理本層級內的公共事務,它的行政機構同時接受上一級行政機關的委託完成與本層級有關而又超出本層級的公共事務,還要對下一層級內發生、但涉及本層級的公共事務負行政監督、指導之責。也可以這樣來表述“雙軌共和制”下各級行政機關的性質:省、州(地、市)、縣三級政府作為行政機關,都擔負著雙重任務。首先是自治範圍內的任務,包括完成地方民權委託處理本級自治區域內的公共事務和對下一級自治機構完成跨層級公共事項的行政監督,在這兩個方面,行政機構都將對本級自治機構的選民和代議機構負責。另一項任務是接受上一級行政機關的委託,完成在本自治區域發生但超出本自治區域範圍的公共事務。在完成這項任務時,政府是對上一級行政機關負責。議會裡可以扯皮,行政上不能扯皮。各層級議會間並不存在誰服從誰的問題,它們都是民意的代表機構;各層級政府作為行政機構在處理跨層級公共事務時卻必須有一個上下級的委託-代理和指揮-服從關係。這就是“雙軌共和制”的基本精神:既強調自治,也強調集中。自治以加強民權,建設發達的地方政治;集中以化解矛盾,成就完善的大國治理。未來的中央政府採立法、行政、司法三權分立原則,設立參、眾兩院制度,對全國選民負責。這樣,在源頭上就最終確立了“適度集中”的合法性依據。

關於自治的“多種形態”

前文已經指出,所謂自治的“多種形態”,除了民權基礎上產生的自治之多元性的一般含義外,筆者主要指由於歷史-政治原因形成的幾類特殊地區在自治問題上所具有的特殊意義。

首先是民族地區的區域自治問題。中國是一個多民族國家,除漢族外,還有50幾個人數較少的其他民族。這些民族的人口總和只占全國總人口的約6%,但居住地域面積卻達全國領土的64%。顯然,處理好民族區域自治,是一個具有戰略意義的全局問題。歷史上漢族與各民族的關係源遠流長,錯綜複雜,有戰有和,共同走過了多少個世紀光陰。儘管近百年來民族融合在大部分地區發展迅速,但仍有一些民族保留著鮮明的宗教傳統與文化特色。如何在現代文明和民主制度框架內理順漢民族和其他各“少數民族”之間的關係,理順中央政府和民族區域自治之間的關係,這個問題至今並沒有解決。西藏就是一個典型例子。20世紀50年代初,剛剛建立的共產黨北京中央政府曾制定並實行了較為審慎的西藏“和平解放”政策,但1959年發生西藏“叛亂”和“平叛”、達賴喇嘛出走、西藏轉行激進的“民主改革”後,毛澤東的烏托邦社會主義工程對雪域高原的藏民族文化和宗教傳統造成了巨大的破壞。為了挽回這種破壞造成的惡劣影響,中央政府20多年來做出了多方面的努力。在某種意義上,今天的西藏問題已經成為一個國際問題,西藏的人權狀況受到全世界的關注。解決西藏問題的關鍵是尊重藏民族的宗教文化傳統,落實藏區政治上的高度自治。年已七旬的達賴喇嘛近來在國外不斷重申不尋求西藏獨立,只希望西藏享有更高度的自治。他甚至表示“倘若我們不再是難民且能生活在民主的西藏,則我不認為在我過世後應該要有繼承人”。筆者相信,西藏問題在憲政民主框架內的解決,將為中國境內漢、藏兩大民族的和睦相處和共同發展創造真正的前提,藏區的自治也將為其他民族地區的自治提供有益借鑒。

第二類特殊地區指港、澳。這兩個地方在近代皆有外人佔領並實施治理的殖民歷史。1997年和1999年香港、澳門回歸後,《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》均規定港、澳實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。港、澳甚至擁有超出聯邦制國家的州政府的某些權力,比如貨幣發行權、獨立徵稅權和某種程度上的外交權。在未來的中國憲政國家結構中,港、澳地區的高度自治將真正予以兌現。至於兩個基本法中所說的“一國兩制”,由於中國憲政民主制度的最終確立,這個提法也將自然失去意義。

第三類地區則指臺灣。臺灣與港、澳問題不同,它是中國內戰的產物。國共兩党的武力紛爭導致主權的分裂,在海峽兩岸有兩個政權都宣稱自己代表中國。1971年“中華人民共和國”“恢復”在聯合國的“合法席位”,並沒有結束這種紛爭,因為兩個政權的分立仍然是事實。自上個世紀80年代以來,臺灣方面的兩大變化令人矚目:一個是臺灣實現了政治民主化,在建設一個憲政民主體制方面,臺灣遠遠走在了大陸的前面;再一個是“臺獨”傾向的增長,這種增長給兩岸關係和臺海和平帶來了新的挑戰性因素。從根本上講,臺海目前的對峙不符合中國人的根本利益。正如吳稼祥所指出的:“兩岸花錢買外交,也花錢買軍火,花掉的是兩岸人民的福祉,買來的是兩岸人民的相互仇恨和可能的毀滅。”統一才是兩岸最好的選擇,這是毫無疑問的。問題是如何才能實現統一?我以為,從大陸方面說,改變現行政體的專制性質,實現實質意義上的民主憲政改革,才是為兩岸統一創造了真正的前提條件。在一個共同的憲政民主框架內,兩岸究竟是以何種具體形式完成統一大業(“邦聯”、“聯邦”還是本文“雙軌共和制”意義內的自治體建構),都可以商量,可以從容設計。只要憲政民主的大原則確定下來了,其他問題相信都不難解決。近來臺灣各在野黨紛紛組團訪問大陸,增進了兩岸之間的對話、溝通,是一件好事情。當然,也不排除臺海形勢向更危險的境況演化的可能。還是那句話,要遏制臺灣島上的“臺獨”傾向,大陸的政治體制改革是關鍵。只有在大陸開始了真正的憲政民主制度轉型的情況下,臺灣與祖國大陸和平統一才會獲得強有力的民意基礎,“中華人民共和國”和“中華民國”的法統之爭,也才會找到化解的出路。可以想像,統一後的中國不管採用什麼樣的“國號”──比如,可以仍然叫“中華人民共和國”,只要臺灣方面接受的話;也可以借鑒吳稼祥的提法,改稱“中華第三共和國”,以示對“中華民國”(中華第一共和國)和“中華人民共和國”(中華第二共和國)的繼承──臺灣作為一個政治單位在國家憲政結構中都將保留一個比較特殊的地位。如果它是雙軌共和制下的一個自治體,那麼在較長時間內,臺灣的自治在法律上有可能擁有更多的“特權”(甚至比港澳擁有更廣泛的自治權力)。從歷史角度看,這是一種必要的過渡。什麼時候臺灣的自治不再需要這種“特權”,就將意味著20世紀中國國家分裂這段歷史被徹底翻了過去,中國的憲政民主體制也走向完全成熟了。這當然是我們大家都盼望的那一天。

 

本文作於2005年7月底至8月初,摘自自由聖火