黃花崗雜誌第二十九期
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試論聯邦主義

對中國的意義

長弓手

編者按:本文改編自長弓手先生在“未名空間”網站針對司徒一先生“弱省強縣”制度的文章提出的一系列短評。兩位作者的觀點並沒有本質區別,措辭有所不同。“聯邦主義”落實於中國,並不意味著照搬西方的聯邦制度,而是發揚其精神內核,實行地方自治。非聯邦制、也非小國寡民的西方民主國家,同樣存在地方自治制度,稱之為地方自治主義也未嘗不可(司徒一先生提倡的“弱省強縣”就可以看作地方自治主義的一種形態),聯邦主義體現於聯邦制國家則可以看作地方自治主義的另一種形態。

 

聯邦主義起源於瑞士,而在美國的建國實踐中得到了最大限度的發展。確切的說,聯邦主義是自由主義在處理大國共和(republic for a mega-state)時提出的一種解決方案。是不是共和政體一定要採取聯邦制?孟德斯鳩的名言:“如果是一個小共和國,那麼它易為外力所摧毀;如果是一個大共和國,那麼它易為內部缺陷所毀滅”。換言之,在一個單純的共和政體下,隨著國家規模的擴大,其議事規模也必然隨之擴大,從而帶來寡頭政治與內耗的危險。因此,對於如同美國這樣的大國而言,一個混合性的共和政體是其必然要求。聯邦黨人的解答就是聯邦制。在承認聯邦制帶給美國極大好處的同時,也應該看到對於其它很多國家,尤其是轉型期的國家而言,聯邦制則帶來了分裂與戰亂。

聯邦制並不適用於中國,原因大致有二:(1)不具備歷史性。歷史上中國自秦之後,再也沒有穩定的國-邦二級政體,國中無國幾乎成為中國人的共識。事實上,無論執政黨是國民黨還是共產黨,都從來沒有把聯邦制作為一個政治選項。(2)不具備現實性。現實的情況是,經過兩千年的歷史演變之後,中國的政治地理主要表現為中原-邊疆模式,而不是典型的聯邦制國家存在的“馬賽克”模式。目前的邊疆主要包括北疆(東北內蒙)、藏疆(西藏)、新疆、南疆(雲南廣西)與海疆(港澳臺)幾塊,除南部邊疆外不同程度地存在獨立運動。聯邦制並不見得惠及中部地區,反倒是容易給邊疆獨立運動以口實。當前的中國實行聯邦制,就好比一塊完整的蛋糕非得要切成幾塊,利弊多少值得商榷。

這裡的一個問題是,在聯邦制與中央集權之間是否存在混合類型?二者是否非此即彼的關係?

中央地方的分權與雙贏

在聯邦黨人看來,邦(state)應該就是一個小型共和國,由這些小型共和國再根據共和的原則搆成一個更大意義上的國(country)。但是事實上,作為一個完整小型共和國意義的邦,不管在美國還是在其它國家,都沒有出現過。中央權力對於地方權力的蠶食,幾乎是所有共和國家的共同現象。在這個意義上,其實並不需要將嚴格意義上的邦作為共和的必要基礎。在我看來,現代共和的基礎只在於自由傳統與重商主義。聯邦主義更應該視作此二者在特定歷史條件下誕生出來的政體解決方案。

在當前中國,地方與中央權力的角力其實更可以視作黨-國政治體系在重商主義影響下的利益分配問題,而並非真正的地方自治要求。事實上,地方自治要求並未真正進入過中國人的政治視野。既然如此,為何一定非要沿用美國的舊路,非得採用聯邦制呢?有沒有可能在改造中國既有地方政治思路的基礎上,搆建一種適於中國的“新聯邦制”道路呢?

聯邦制的特點就在於分權,對此中國的歷史地方政治同樣也有分權,只不過這種分權只是在橫向將地方權力劃分為行政、軍事等不同方面,分由不同官員任職。而聯邦制要求的分權則更多是在縱向方面,要求劃分地方與中央的權力界限。美國除去軍事與外交方面之外,其它權利多歸地方。中國是否應當切合國情採用不同的思路實現分權?

確切的說,聯邦制是聯邦主義的具體體現,而聯邦主義則是自由主義關於政治權利結搆與公共事務管理的一種觀點。在這一觀點基礎上,根據不同國家自身的特點,則存在著不同類型的聯邦制。例如美國、德國、印度、瑞士的聯邦制,在地方與中央權力的劃分與關係上都有著明顯的不同。所以廣義的聯邦制不應該被視為一種單一的政治制度,儘管不同的聯邦制都存在一個共同的思想基礎──聯邦主義,而是應該被看做一個政治制度光譜,一端是鬆散的邦聯(confederation),另一端則是中央集權(centralism)。大多數聯邦制位於此兩種極端制度之間,是一種邦聯與集權的混合。

聯邦主義其實質是自由主義關於公共生活的一種看法。由於二者之間的緊密關係,往往很多人都將二者視為天然的盟友。仿佛只要是自由主義的政治學說,其對國家組成的看法就必然是聯邦主義的。但是,事實一定如此嗎?別的姑且不論,法國作為自由主義的發源地之一,就不是採取聯邦制的。劉軍寧認為,法國之所以沒有採用聯邦制,是因為他們缺乏新教傳統,遵循的是盧梭的社會契約論,對於國家組織的法則缺乏神聖感。即使如此,也可以看到,自由主義與聯邦主義之間的聯繫並不是想多數學人所認為的那樣理所當然。

聯邦主義作為一種解決方案,它天然帶有實用主義的特點,主要是為著應對同一國家內部不同政治實體的矛盾。因此,一個國家是否採用聯邦主義,首先要看是否存在不同的地方政治實體。如果一個國家並不存在歷史與現存的地方政治實體,聯邦主義並不見得是一種好的解決方案。

不是所有的國內政治衝突都一定體現為地方政治實體層面上的衝突。具體而言之,國內的政治衝突,可以是不同種族或民族之間的,可以是不同階層之間的,可以是不同經濟發展水平之間的,可以是不同亞文化圈之間的,可以是不同政治派別之間的。如果認為聯邦主義是萬金油,能夠解決所有的國內政治衝突,無疑是一種僵化的思維模式。而從歷史和現實來看,中國都沒有存在過真正意義上的地方政治實體。

中國最晚近的古典“聯邦”形式,是春秋(而非戰國)時代。自秦以後,中國再也沒有存在過在一個統一國家之下的地方政治實體。不同朝代中的分封國是否應該被視為政治實體,尚待存疑。但即使是分封國,往往也是作為開國之初臨時性的政治手段,而非國家的基本建搆原則。而其它如羈縻州或者藩屬國,往往是作為處理邊疆問題的一種對策。在核心政治地域,中國歷來是採取大一統的中央集權模式。必須承認,這種國家模式解決地方與中央衝突時,並沒有給出滿意的答案。但是反過來,難道聯邦主義就一定能給出更好的回答嗎?如果聯邦主義能,為何在近三千年的歷史中,我們從來沒有見過哪怕一個真實的案例呢?因此,中國的聯邦主義實踐缺乏歷史基礎。

從秦朝的郡縣發展到清朝的行省,中國的地方實體更多是作為一種行政主體,而非立法主體出現的。歷代地方與中央的衝突困局,往往是由於國家行政力量力不能及,不得已釋放權力給地方,從而導致地方勢力尾大不掉。可以看到,這一困局的關鍵點在於地方與中央權力是“全或無”的劃分,要嗎全歸中央,否則就全歸地方。其背後真正的肇因是,地方與中央的權利劃分缺乏必要的法律約束,從而形成一種拔河的局面,其結果就是不停的角力。

在自由主義的視野中,小政府是國家行政的必然選擇。因此,中央向地方釋權是自由主義政治的必然要求。但是真正能夠保證這一過程下地方中央雙贏的,不是實行聯邦制,而是以憲政立法劃清彼此的邊界。這也是聯邦制與聯邦主義背後所蘊藏的自由主義真正精髓。具體到在中國究竟採取何種形式的地方分權模式,則是另外一個問題。

鄉鎮共和與分權界限

中國缺乏實行聯邦制的歷史現實基礎。但是,這並不是說,中國就應該沿用傳統的大一統中央集權模式。這一模式已經被歷史與現實證明,不能解決地方與中央的權利衝突。同時,複雜的行政結搆帶來了巨大的運行成本與龐大的官僚系統,成為行政腐敗的溫床。因此,中央向地方分權是大勢所趨。

西方國家聯邦制之下,普遍實行鄉鎮共和(ward republic),而也正是這些基層的共和單位提供了進一步復合共和的可能。換言之,聯邦制在充分強調縣級共和自治的基礎上,保證邦或州行政力量的有效運行。那麼為何邦-縣之間的衝突往往不是那麼激烈呢?

如果我們將社會公共事務看成一塊多層的蛋糕,越靠上越偏重集體,越靠下越偏重個人。那麼國家主要負責集體事務,而基層單位如縣則更多參與個人事務。而省級行政單位如邦或州所負責的事務則介於兩者之間。共和政治有效地區分了個人與集體事務的邊界,因此省-縣之間的衝突往往不至於過於激烈。事實上,聯邦制下的州縣或邦縣模式往往類似於古典的小共和國。真正的衝突來自於國家與邦州之間,因為在這一模式下,我們必須將集體公共事務劃分成不同的層面,分別交由國家或省來管理。如何劃分公共事務,則往往容易滋生問題。

在這個意義上,我贊同省級地方立法權力的弱勢和行政力量的強勢。一個強有力的省級行政單位,不僅可以保證國家權力的有效下行,而在另一方面,也能保證基層權力不被國家權力所蠶食。考察中國歷史,由於國家力量力有不逮,在鄉鎮水平上一直存在事實的自治,而在縣級行政上,則往往依靠士紳與家族宗法力量,作為國家行政的補充。這一點,事實上已經搆成了鄉鎮共和的基礎。但是,1949年以後,隨著國家行政力量的無比強大,甚至村級單位已經為國家力量所吞食。而隨著行政力量增強所帶來的官僚化問題,也隨之侵蝕搆成國家的一個個細胞。

因此,重新建搆國家政體的努力應當體現在如下三個方面:(1)完善鄉村自治與縣級共和,例如不再設村委書記,完善村民會,建立如同英國太平紳士一般的社區維護制度,縣級代議機搆實現直選並監督行政機搆;(2)弱化省級行政單位的立法權,擴大其行政權,例如省級代議機搆不實行直選,而由地方各級代議機搆、中央、省各派出部分代表,形成省級議事與審議機搆,但是省級行政長官可以實現直選,並交由上述議事機搆討論通過,並擴大省級行政的範圍和力度。(3)弱化國家通過行政力量對基層的干預,代之以通過立法與司法劃分國家與省之間的行政職責,不再下派行政主官,國家立法機搆由專業化的議員進行法律的審核等。

自由主義與聯邦主義

從自由主義的主張出發,很容易就會引出聯邦主義。這是一種思維的慣性。事實上,大國共和儘管目前普遍採用聯邦制(300萬平方公里面積以上的國家,除了中國都是聯邦制),但是真正成功,稱得上大國共和標本的案例只有美國一家。而從托克維爾的分析來看,搆成美國聯邦共和的基石有地理、法制與民情三個方面,而他最看重民情。簡言之,美國聯邦共和的真正基石是存在著一種美國獨有的“鄉鎮精神”。這種獨立自由,強調分權自治的鄉鎮精神真正將共和原則滲透到美國人的骨髓裡。

但是必須指出,這是1830年的美國,一個多多少少還處於“牧歌”時代的美國,一個尚未經受南北戰爭洗禮、缺乏國家認同的美國,一個尚未意識到自身力量,孤立於國際事務之外的美國。時至今日,我們再也找不到作為美國共和根基的新英格蘭鄉鎮了。美國的共和在二戰、羅斯福新政、民權運動與越戰之後,步入了其中年時期,早已缺乏肇始之初的朝氣。日益複雜的多元化社會搆成,不斷衝擊作為鄉鎮精神的思想源泉的古典自由主義與新教倫理,而在“國家”的名義下,聯邦政府也在不斷擴大其職能範圍,蠶食了鄉鎮共和的自由基礎。在今後10年中,我們或許會見到這一趨勢的加速發展,並有可能帶來美國共和的一場深刻危機,結局如何尚不可預期。

由上可見,聯邦制看似在探討地方與中央的分權問題,其實質則是自由人如何參與公共事務的問題。只有在個體是自由的條件下,聯邦才是牢靠的。而個體對自己自由的把握,則完完全全來自於在鄉鎮自由共和體中的生活質量。鄉鎮搆成了個體對自身自由的回憶,賦予了個體參與公共事務中的“故鄉”經驗。簡言之,個體之所以信賴聯邦,完全在於其有著鄉鎮共和生活的經驗基礎。如果缺乏這樣的體驗,聯邦對個體來說,就是冷冰冰的,陌生的政治客體。

寫完這點,看過去好像說得還是不夠清楚。簡單梳理一下:聯邦主義是自由主義對大國共和的一個解決方案。但是,自由主義的勝利,首先依賴於個體在現實生活(這往往體現在鄉鎮水平)的成功經驗,從而使得他們有信心在更高的水平上按照自由主義原則,實行聯邦共和。所以說,要在中國實行聯邦主義,建立聯邦共和國,並不算錯,但是失之於草率和武斷。相反,以基層自治為基礎的地方自治制度雖然不使用聯邦制的名稱,但並不與聯邦主義相違背。事實上,基層高度自治最終將必然導致事實上的聯邦共和,只要是遵循自由主義的原則。

自治與聯邦,一體兩面,只是一個叫法的問題。或許我們有時看見“聯邦”二字,感覺刺眼。但是恰恰相反,如果我們都能沉下來仔細想想,就能發現,聯邦其實很平常。

中國當前許多聯邦主義的鼓吹者,其實往往忽略了鄉鎮精神對於聯邦主義的重要性。或者說,在他們眼中,二者的因果關係是顛倒的。只要建立了聯邦共和,那麼就可以培育出自由共和的鄉鎮。事實上,從印度等國的政治實踐來看,這樣的看法無論如何也站不住腳。恰恰相反,只有穩定的培育出一大批鄉鎮共和樣本,中國才可能站在聯邦主義的跑道上。

中國式的聯邦主義

經驗主義的原則,也決定了聯邦制的推行不應早於鄉鎮共和的培育。中國傳統強調縣治,朝廷行政力量力有弗及,則以家族、宗法、鄉紳等輔之。強有力的縣治、郡縣制框架與官僚科層,保證了中央行政力量的有效運行,有效地克服了商周封建的弊端,使得一個龐大帝國的運行得以實現。但是,我們必須認識到,這一縣治原則本身就涵蓋了一定的聯邦主義因素。當然,縣自身是依從於郡縣制這個大框架,然而由於中國幅員遼闊,“天高皇帝遠”,事實上大多數縣治往往是遵循自治的原則,“所謂縣官不如現管”大致就是這個意思。只不過在歷史上,這樣的一個對立從未上升到一種矛盾衝突的地步罷了。

郡縣制演變至明清之際,封建與郡縣之辯復又興起。尤其是明代的高度集權體系,至崇禎末朝已成百病纏身之狀。究其根本,雖有多端,但其中一個很重要的原因就在於,中央集權體系過於發達,從根本上動搖了縣治的自治基礎。所謂“利不欲其遺於下,福必欲其斂於上。”對此,顧炎武說到:“知封建之所以變而為郡縣,則知郡縣之敝而將復變。然則復變而為封建乎?曰:不能。有聖人起,寓封建之意於郡縣之中,而天下治矣。”寓封建於郡縣,這就是非常明顯的聯邦主義思想萌芽。

可以看到,早在明清之際,高度中央集權的弊端就已經為人認識,而他們給出的解答就是中國式的“聯邦主義”。這是在完全沒有國外自由主義思想基礎上的中國人精英的思考,而他們與美國聯邦黨人幾乎不約而同的摸到了問題的根源。那麼,顧炎武、黃宗羲等所援以解救郡縣制弊病的“封建”究竟是指的什麼呢?按照他們的說法就是,一方面,“以我之大私為天下之公”,要承認並尊重個體的私欲,並以之作為公共事務的組織原則,另一方面,地方行政要實行“鄉舉里選”,實現地方自治。但是,滿清八旗人數稀少,害怕放權地方會動搖其統治,反而沿襲前朝,加強了中央集權的統治。而1949年以後,借助於深入的群眾運動與黨務工作,共產黨的統治更是將中央集權擴大到前所未見的地步。地方自治的思考就這樣淹沒在了歷史的黃沙之中。

追溯歷史,我們必須認識到,聯邦主義並不是洪水猛獸,也不見得一定就會導致中國四分五裂。但是,我們又必須認識到,聯邦主義之所以沒有自發地出現,歸根結底在於中國人尚沒有誕生一個足以使得他們可以抗拒中央集權統治的思想基礎。這也正是為什麼歷代以來,中央與地方之爭總是呈現一邊倒的局勢。如果和美國對比,就可以發現,這一思想基礎正是古典自由主義或者消極自由主義。自由主義在中國的論述已經很多,在這裡我想提的是它的另一個特徵,即“家園”情懷。在自由主義的經典表述“風能進雨能進,國王不能進”中,我們就可以看到這一種情懷鮮明地體現在對家園的熱愛以及為著捍衛它不惜一切的態度。應該說,中國人不缺乏“家園”情懷,但是這種情懷一方面與自身是疏離的,另一方面又從屬於“家國天下”的層級結搆。在這種情況下,在家國衝突中,在中國人的思想中,先驗地就將國至於家之上。因此,我們很少看到中國人對於“家園”作出神聖性的表述。

上面說多了,回到聯邦主義的問題上來。從上面的論述中,可以發現,缺乏自由主義支撐的聯邦主義注定是虛假的,這也是為何辛亥之後的“聯省自治”最終淪為軍閥的混戰的原因所在。至少在目前,我們尚未看到這一支撐有出現的跡象,因此,在現階段貿然實現聯邦主義,也可能導致中國瓦解的局面出現。但是,我另一方面也認為,如果要解決中央高度集權的問題,必然要依靠聯邦主義。但是這種聯邦主義必須要以鄉鎮精神為源泉,以自由主義為支撐。換句話說,在當前階段,中國的政治建設,應當以鄉鎮自治為目標,喚起民眾的“家園”情懷。事實上,近年來不斷出現的群體性事件,比如各地多次出現的“散步”現象,已經表明這一基於經典自由主義的思想正在自發地出現。儘管這更多出現在城市平民群體中,在農村往往以更為激烈的暴力衝突形式出現,而且事情的起因也更多由刑事案件引發,但是這一跡象值得每一個關心中國民主的人重視並思考。

說到地方自治,其實不外乎三個方面:財政、人事與法律。財政與人事是行政權力最基本的兩個方面,其實也是地方與中央的爭奪焦點。想當初,國稅地稅分離,其實不就是中央擔心地方截留,設立“小金庫”嗎?而在村民自治推行十多年的今天,人大副委員長還是在說,鄉鎮長直選是不合憲法的,不也就是擔心地方勢力人事自治以後,中央無法控制嗎?

其實從目前情況來看,鄉鎮長直選已經具備了充分必要條件。第一,經過多年的村民自治,儘管存在宗族黑惡勢力的操弄與賄選,更多農民對於直選的意義已經有所瞭解,具備了基本的民主素養。更何況,如何看待宗族勢力在自治中的影響,其實還是一個正反兩面的問題。第二,農村公共事務日益複雜,很多問題早已跨出了村級範圍,而上級委派的鄉鎮長,往往缺乏直接經驗,不能很好的行使行政權力,具備了鄉鎮直選與自治的必要條件。

事實上,鄉鎮長直選即可以在經濟文化水平較高的深圳大鵬鎮高,也可以在雲南紅河七個鎮鄉得到貫徹實行,這有力地表明,某些人所想的鄉鎮直選只有在經濟文化發展達到更高水平之後才能進行的想法並不正確。而真正阻礙鄉鎮直選自治的力量,往往來自於上層。按照有人總結的,當前鄉鎮直選主要有六種形式:1、四川省步雲鄉“直選”模式;2、四川省南部縣“公推公選”模式;3、四川省綿陽市“人民代表直接提名和選舉”模式;4、山西省臨猗縣卓里鎮“民意調查”模式;5、廣東省大鵬鎮“三輪兩票”模式;6、雲南省紅河州“權限範圍的直選”模式。考慮中共體制內的改良,我覺得以上這都可以作為樣板來試點。但是在直選行政首長的同時,我們更應注重鄉鎮人大,尤其是主席團的選舉。在我看來,其實更應該首先實行鄉鎮人大代表的普選。因為相比於鄉鎮長的直選而言,人大的工作更加需要群眾與代表的經常性溝通,從而可以真正培育一批適應農村工作現狀,能夠有力推進民主法制的議事人才。