黃花崗雜誌第二十九期
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提倡弱省強縣的地方自治,反對聯邦制

司徒一

編者按:地方自治是民主制度的必要條件,但中國的自治制度必須合乎國情,聯邦制未必合適。司徒一先生從民權原理、中國國情出發,另闢蹊徑提出“弱省強縣”構想,是有益的思路。

 

聯邦制似乎是中國自由派的主流思想,數百人簽名的《零八憲章》第十八條就是“聯邦共和”,要求“以大智慧探索各民族共同繁榮的可能途徑和制度設計,在民主憲政的架搆下建立中華聯邦共和國”,這後一句的措辭不再是“探索可能途徑和制度設計”,而是確切無疑主張聯邦制,就連國號都擬訂好了。許多學者也專門撰文提倡聯邦制,最為突出的代表人物是吳稼祥先生,幾乎言必稱聯邦制,就連完全不相干的文章到了末尾也能夠忽然來一句中國應該實行聯邦制云云。

相對於中共高度集權自上而下的中央制(又稱單一制),聯邦制明顯具有進步性,國內學者對聯邦制的偏愛是可以理解的。但是,聯邦制和中央集權制之外,難道就沒有別的制度可供選擇嗎?並非如此。下面的分析從民主制度的基本理念出發,試圖探討最適於中國的制度,得出的結論是否定以上二者,另擇中道。

一、縣級地方自治是最根本的自治制度

暫且撇開聯邦制與中央制的對立,著眼於民主政治最基本的原則:主權在民。如何真正落實主權在民的原則?全國大選?省長總統直選?不,這些大型政治區劃的選舉制度或許可以引發很多噱頭但絕非基本民權的落實。相反,人民日常生活所經常接觸的政府職能大多限於縣市級或更低(這裡的市相當於特殊的縣而不是管轄許多縣市的中級政區,下文統稱為“縣”;為方便起見,本文所說的縣級自治也包含了縣級以下的小規模政區的自治),所以縣級高度自治的地方自治制度才是民權最根本的體現。

孫中山先生提倡的四大民權:選舉、罷免、創制、復決,完全適合在縣級由選民直接行使。縣級地方自治政府的政務官員與代議機搆成員由選民直選產生、對選民負責,確保政府運作的透明度以供選民與媒體監督、避免官員濫權,這在世界上所有成功的民主政體內都是行之有效的制度,與更高層面的聯邦或中央制政體無關。縣級高度自治、直接民權,並不意味著否定代議制和分權制衡,而是以直接民權來約束縣級代議機搆和行政部門,直接民權的行使也必須遵從憲政原則。西方國家的地方自治在小型政區內尤為成功;某些大城市如芝加哥出現了政治糜爛的局面,恰恰說明規模較大的政區需要強化直選自治制度之外的分權制衡機制,這是後話。

由於規模所限,高度自治的小型政區不易形成地方壁壘,一旦出現壁壘,導致社會經濟問題,也易於及時吸收反饋、自主糾正,這就避免了地方自治的主要缺陷。另一個值得注意的問題是如何避免地方性的家族幫派勢力操控地方政府、形成政治腐敗:雖然這種現象並非地方自治所獨有,但地方自治的具體制度必須妥當設計以避免被利用,中央政府雖然不宜直接介入地方政治行為但對於引起爭議的地方自治制度和法規應當擁有仲裁權,反腐行動也是地方和中央共同的職責。

二、省級政區的應有職能

目前中國的省級政區雖然嚴重受制於中央但針對縣市仍然有較強的控制權。聯邦制的提倡者認為中央權力應當向省級下放,擴大省級權力。這樣做的結果是什麼呢?美國是世界上最典型、最悠久的聯邦國家之一,國土面積與中國不相上下,那麼就針對美國來做一下個案分析吧。

美國有個獨特的現象:律師多。全世界70%的律師都在美國。這和美國的法治傳統以及近幾十年來形成的推卸個人責任的訴訟索賠風氣分不開,但美國的聯邦制度對此起到的作用不容忽視。美國的立國之本是十三個獨立的殖民地自願結成的聯合體,其國體“合眾國”就是聚合眾多國家的意思,原本的獨立國家(脫離英國之後的殖民地)放棄一部分主權而形成聯邦政府,但各自保持的主權仍然強大,儘管近一百年來聯邦政府不斷擴權。這種制度導致各州法律(包括民法、商法)的區別,也就加大了美國社會對律師的需求,客觀上導致更多內耗。美國的自由主義傳統帶來的小政府與自由經濟的理念與實踐在很大程度上化解了州權過大所可能造成的地方壁壘,但壁壘仍然普遍存在。

另一方面,美國每一個州內部的體制都類似於基層地方自治基礎上的中央制,州權不可避免的削弱了基層自治。比如加州政府剛剛達成的預算妥協方案就包括了強行借用本來劃撥給縣級地方財政的資金(美國州以下的行政級別稱作county,介於中國的郡與縣之間,通常譯作縣;市與縣互相交錯,與中國概念不同),許多縣政府表示不滿並計劃起訴州政府,但無法直接推翻州政府挪用縣款的決定。加州財政赤字達到創紀錄的二百六十多億美元,也說明州政府權力之大。加州還有一個值得注意的現象,就是州憲法規定了選民在州級通過直選行使罷免、創制、復決諸權(美國只有大約一半的州有類似制度,其中加州民權範圍最廣),表面上看這種制度強化了民權,但實際效果上導致了許多政治亂象,現在加州民眾要求修改州憲的呼聲越來越高。加州的規模與中國許多省份相當,其經驗教訓是很有參考價值的。

那麼,省級政區應該有什麼樣的職能呢(不考慮不切實際的“廢省”之說)?簡言之,縣級自治政府無法獨自決定的議題,比如跨越縣市的建設、需要在省的範圍內統籌規劃的,以及省內縣市形成合力以省的名義與中央和其他省份交涉,才是省政府的應有權限。省的立法權限應當遠遠弱於現代聯邦制國家內擁有相當主權的聯邦主體;相應的省級行政、司法權限也小於聯邦主體,但只要明確了權限,權力的執行則不應軟弱,省權之弱在於權力(尤其是立法權)的範圍而不在於執行的力度。省政府存在的目的應當是協調而不是管制;出於同樣的理由,省級政務官員沒有必要由省民直選產生,省級民權的落實也不應拘泥於直接選舉,而應本著協調的原則,追求分權制衡。級別高、範圍大的政治實體之內各方利益的衝突如果訴諸直接投票來裁決很容易缺乏公正(有可能流於“多數人的暴政”),更合適的辦法是通過代議機搆來商議、妥協,這就是憲政共和體制的作用。

省與縣之間是否應當設立中間層次的政權機搆呢?本著協調規劃的原則,在一定範圍內跨越數縣市但小於全省的聯合機搆如有必要就可以設立,但這樣的機搆應當有具體的目的與嚴格的權限,類似於特定項目上的合作組織,而不必上升為政權建制。特大城市的行政建制,或許可以在區的範圍內直接自治而在全市範圍內以區為基礎形成分權制衡、規模有限的聯區政府,這些細節問題有待討論。

基於上述原則,中國真的有必要實行聯邦制嗎?答案是否定的。更適合於中國的,是弱省強縣的地方自治。但是,中國作為多族群國家的具體國情值得進一步分析。

三、混合政體與改土歸流

中國歷史上長期實行自上而下的中央制,但政權到縣級為止,更底層的鄉里基本上是自治的。在這樣的制度之外,並行存在著邊疆地區的羈縻制度,臣服於中央政權的邊疆少數族群地區經常保留原有的政權甚至部落組織,也不按稅制向中央納稅。比如西域諸城邦,自大的夜郎王的領地,就是典型的羈縻地區。所以說中國君主制時代並非實行嚴格的中央制而是中央制與羈縻制的混合政體。港澳之於中共紅朝也是類似的關係。

中央政權有足夠實力的時候會在某些少數族群地區廢除土官、改行內地制度設省置縣,是為改土歸流。比如藏族地區長期實行土司制度,甚至有半獨立的拉薩喀廈政府;清末趙爾豐主持川滇邊務,在西康地區推行改土歸流,而且一度占領拉薩;喀廈政府的廢除及其統轄區域的改土歸流則是由中共強力完成的。改土歸流的過程往往違背少數族群地區的民意甚至伴隨流血衝突,但歷史的事實已經築就,港澳之外的中國全境均已設立省級、縣級政區。

政治必須基於現實,中國的現實已經具備了在全國範圍內實行縣級地方自治的基礎環境。少數族群地區的特殊情形,值得一定程度的特殊對待,比如族群文化的保護、貧困地區的扶植,但法律面前人人平等的原則必須不分族裔真正落實。縣級地方自治適用於所有地區,在少數族群聚居區可以自然形成族群自治,但自治權力必須遵循平等自由的憲政原則,不能因為某個族群在某個地區的人口優勢就對其他族群實行歧視政策。縣級自治基礎上的省級政區雖然權力有限但省的權力仍然通過間接的方式來自省民授權而不是中央賜權,這樣的制度下每一個省都是自治省,每一個縣都是自治縣,真正實現主權在民,而不再糾纏於“民族自治”。

四、省份邊界的相對穩定性

不論是否涉及聯邦制,重劃省區的議題在中國時有討論。可是,中國省級政區的大致邊界多有數十年甚至數百年的歷史基礎(有些可以上溯到元朝十一省、明朝兩京十三省),自上而下的重組並非良策。尤其在邊疆地區,人為拆分大省很可能導致某些新建小省的離心傾向。

弱省強縣的地方自治制度下,省份規模和邊界的意義會相應弱化。為了促進政局的穩定,中國民主化之後應當有一段時間回避省份重組劃界的問題;縣級地方自治長期貫徹之後,如果地方自發產生重組劃界的要求並且趨於共識,那麼這些水到渠成的議題可以列入議事日程。

五、統一是中國現階段絕對的原則

中共的“民族政策”荒謬透頂,一方面打著“少數民族地方自治”的幌子,毫無自治之實,另一方面試圖以小恩小惠和司法傾斜政策來收買人心,實際結果是養肥了一批投靠中共的腐敗分子,少數族群大部分民眾則至多得到些許蠅頭小利,整體上仍然處於不利地位。這樣一種扭曲的社會制度來自漢人為主體的中共,少數族群聚居區的某些成員為此遷怒於漢族,試圖脫離漢人主導的中國、建立本族群的獨立國家,這種想法的來由是可以理解的,但基於務實的原則,無論漢族還是少數族群都必須認識到,這種想法不但行不通,而且有損於中國的民主化進程。

如果只從學術的角度看問題,地方獨立(甚至包括某些漢族地區的獨立要求)並非完全沒有法理依據,但是政治行為的依據不是象牙塔也不是意識形態理論教條,而是現實國情。在中國當前和可以預期的將來,任何少數族群或地方政區的獨立訴求都不可能得到大多數漢人的贊同,邊疆獨立傾向只可能引發雙方情緒化的反應,把許多原本可以成為民主動力的民眾推向對立面,妨礙中國的民主化和社會進步。所以,統獨的問題沒有討論的餘地──統一,是中國現階段絕對的原則。

什麼樣的政體能夠在不損害民權的前提下維護統一?弱省強縣的地方自治制度就是答案。聯邦制則相反,把邊疆省份的地位拔高為“邦”甚至“自治邦”只可能助長其獨立意識和離心傾向,不但不能滿足某些激進人士的獨立訴求,而且會導致許多漢人的反彈,危及新生的民主制度。漢人內地則相反,兩千年來大一統思想的結果是絕大多數漢人省份沒有聯邦分權的訴求。聯邦制在長遠的將來或許會有更強的可行性,那時民族國家的概念很可能已經改變;但是,在可以預期的將來,聯邦制是兩頭不討好的惡法。港澳臺的特殊情況則可以容納於混合政體,沒有必要訴諸聯邦制。

六、中央地方的均權平衡

基於縣級地方自治落實民權帶來的推論就是省權的弱化。那麼,如何處置中央的權力呢?同樣,中央政府不應成為包羅萬象的大政府,縣、省級無法處置的才是中央的權限。鑒於中央政府的貨幣、關稅、以及社會福利等職能,一味尋求弱化中央權力是不切實際的做法,西方國家(包括聯邦制國家)中央權力演化過程中的經驗教訓很值得研究,也就不是這裡的話題了。

可是,高高在上的中央政府權力越大越可能無法兼顧各方,所以各級政權機搆權力分配的一個基本出發點就是中央地方的均權平衡,這就不是簡單的“中央制”三字所能概括的了。“均權”自然不是簡單的平均而是多方妥協之下動態平衡的權力分配;縣省自治基礎上的中央地方均權制度,是聯邦制與中央集權制之外的選擇,也是最適合中國國情的選擇。如何實現中央地方權力的動態平衡,是很複雜的議題,即使在老牌聯邦制國家也時常發生權力消長。德國新近通過的“聯邦制改革方案”就修改了聯邦基本法有關聯邦與州權限的條款,比如高等教育,原本歸地方管轄,三十餘年前收歸中央,現在又大致下放於地方,同時保留聯邦政府的某些權力如結業決定權以保證全德高校的一致性和可比性。中國初步實現民主化和地方自治之後,中央地方的分權界限很可能需要一個相當長的磨合期。確切的講,任何政體都需要均權平衡,但聯邦制的出發點是聯邦主體的主權,均權制的出發點是基層自治基礎上的均權。在許多具體議題上不同的制度很可能殊途同歸,但整體而言聯邦制之下聯邦主體權力偏大,中央制之下中央權力偏大(比如法國總統出於私人恩怨罷免某省長),相比之下直接尋求妥協分權的中央地方均權制更有優勢。

與此相關的一個問題就是中央政權的選舉方式。全國各地劃分選區直接選舉代議制立法機搆的議員,是絕大多數民主政體的做法,就不在此討論了。可是,中國適合實行國家元首的直接選舉嗎?直選國家元首,很容易造成選民的情緒化和政客的民粹主義傾向,也有可能導致某些缺乏政治智慧和個人操守的名人(如歌星影星)只靠名氣而當選,這在許多國家都發生過,比如菲律賓的影星總統,上臺不久就爆出貪汙醜聞而下臺。中國這樣的大國在省級、國家級落實民主制度,更加需要側重的是分權制衡的憲政共和精神而不是直選省長總統這樣的外在形式。適當的間接選舉制度,加以各個權力分枝的分立、制約與平衡,是確保憲政共和、避免民主制度陷於民粹主義泥潭(甚至“多數人的暴政”)的最佳選擇。

七、聯邦制沒有獨特的優越性

上文重點論述的是弱省強縣的地方自治和中央地方均權制,以及聯邦制可能帶來的某些危害。可是,聯邦制有沒有什麼獨特的優越性呢?

十多年前,我曾經推崇過聯邦制,當時的想法比較簡單,主要是看到世界上的大國除中國以外都是聯邦國家,認為聯邦制是潮流。可是,經過深入思考,尤其受到1946年中華民國憲法設定的中央地方均權制的啟發之後,我認為以前曾經考慮過的聯邦制相對於中央集權制的優越性並非聯邦制所獨有。比如聯邦制的看家本領──地方因地制宜訂立法規──在均權制度下仍然可以實現,只是不像聯邦制那樣地方政府立法權力極大、我行我素,而是需要兼顧與中央、其他省份、以及縣市自治政府的平衡。在經濟全球化的大背景之下,片面強化省級立法權力甚至是有害的。有的聯邦制提倡者以某些資源大省的資源被中央奪取而得不到相應回報為由要求聯邦分權,但資源利益分配的壁壘未必對本省的長遠發展有利,合適的分配方案應當通過中央地方的均權協調來實現(即使在美國這樣的老牌聯邦國家,聯邦政府對地方資源仍然有很強的控制力,也直接擁有大片土地)。類似的話題還有很多,不必在這裡贅言。請讀者想一想,如果您曾經或仍然提倡聯邦制,那麼聯邦制在中國具體國情的前提下有沒有什麼中央地方均權制所沒有的獨特優越性呢?相信您的答案是否定的。

主權在民的原則和政治現實的考量,決定了聯邦制不適於中國。1946年中華民國憲法包含了相當精妙的分權制衡機制和中央地方均權制度,但沒有涉及地方自治的細節,具有彈性,可以容納弱省強縣的地方自治。這是一部極為優秀的憲法,是多黨協商的產物、由第三黨成員執筆,對中國民主化的進程和方向有著極大的意義,值得深入討論。