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稅 務 機 構 改 革


──朱熔基政策的敗筆之一

曾仁全

 

  最近盛傳朱熔基在滬自責哭暈的消息,五月二十八日在上海衡山賓館會見上海各民主黨派和專業人士時,他兩度失聲痛哭;翌日在上海大公館會見吳邦國、陳良宇以及上海市委,講到黨內、金融界的黑暗腐敗時,氣昏暈倒。為自己在任內所做的違心事而深感內疚、自責和悔恨。這不是一個政治家的風範,這恰恰表明了他的怯弱和無能。

  在他卸任之前,朱曾說他有五大遺憾,即:「違背了自己的信條和誓言(指不從政、遠離政治);踏入了政治界,脫不了身;違背了自己信奉的哲學,做了違心事;違背客觀規律、現實狀况,開了不少空白支票,打了「白條」;違背了自己的意志和立場,在不少問題上搞了折衷和中庸之道;違背了自己曾做出的承諾,會給下届政府遺留下積壓著惡性循環的問題。」實際上,這種說法是為他自己所做的錯事、所實施的錯誤的政策開脫。

  一九九四年,他時任副總理實施的國稅、地稅分設,其目的是為了保證中央那一塊的財政收入,十年時間過去了,現在回過頭來看,那是推行的最失敗的政策之一。是朱熔基政策的敗筆。

 

一、勞民傷財的國、地稅分家

  九四年六月,續八四年財政、稅務分設後,依照國務院指示,稅務部門內部分設為國家稅務局和地方稅務局,操作系統的國務院明文規定不增編不增設備和基本建設,但執行系統的各、省、市到縣、市政府部門和稅務部門我行我素,令不行禁不止,說的一套做的又是一套。

  首先,原有的機構全部分成了兩家。由於中國機構的對應性及互動性,兩個上層機構就有兩個下層機構,從省城到縣市分設國家稅務局和地方稅務局;從縣市到鄉鎮,全國有千萬個鄉鎮組織,在原有機構的基礎上就分出了千萬個基層稅務機構,機構增加了,人員及辦公設施也自然跟著增加了,機構猛增,官職也跟著猛增,省市一級的廳局長、處長如雨後春笋般地冒了出來,縣市一級和基層徵收組織的局長、科長、股長、所長車載斗量,為中國龐大的官僚體制又注入了新的污泥濁水。官員增加了,辦公設施也跟著猛增,三四年後的2000年,由於鄉鎮體制的調整和削减,又成建制地跟著削减,從上到下折騰來折騰去,隨意性的制度就有隨意性的機構。

  其次,在人事編制上弄虛作假,留下虛空大量進人。機構分設之初,主執各縣、市基層國家稅務局局勢的領導人大量留著人員空編,機構分設後,人員進出的增編彈性也大了,一時間,國稅、地稅部門大量地涌進了政府首腦的親朋和職能部門頭面人物的妻兒好友,僅僅二三年時間,國稅、地稅的人員在九四年未分設的人員編制上翻了一番,四五百人的縣市基層稅務局,到九七年兩個機構已達到一千多人。同時,超編現象普遍存在,稅收成本大大增加。

  第三、大興土木增加設施。增加了機構和人員,自然而然要增加設備,吃、喝、拉、撒、住的設施也就要增加,從九四年以來,兩個機構修樓房、蓋館所尉然成風,而鄉鎮分出來的另一個稅務機構也就不願意「寄人籬下」,另起爐灶徵土徵地,又賒又借蓋置住宿房和辦公樓房,每個鄉鎮都是如此。隨著鄉鎮經濟的萎縮、鄉鎮體制的變更和合並,每一個縣市投資成百上千萬元的資產大量閑置在那堙A無數納稅人的錢財成了腐敗制度的記憶。

 

二、優化稅制仍然是一句空話,稅收任務永遠操縱著政策。

  機構分設的初衷是優化稅制,通過排除地方干預、確保流轉稅的中央級收入,國家稅務局主要負責增值稅、消費稅的控管,國家把肥肉都挖去後,剩下的骨頭留給地方。地方稅務局主要負責營業稅、個人所得稅、企業所得稅等二十多個零星稅收的控管,但實際情况並非如此,政策和任務風馬牛不相及。

  1、由於政策制定系統的不切實際,稅種、稅目、稅率在執系統有很大的可塑性,導致操作系統無法把握。首先是稅率高,增值稅的稅率是百分之十七,其它的如營業稅最高5%、資源稅(礦石)最高是30/噸、企業所得稅33%、個人所得稅45%,房產稅17%等,都遠遠地超過發達國家的稅率,高於經濟增長能够承受的程度,其次是稅種繁多,納稅人繳納17%的國稅後,還要繳納地方各稅二十多種,如資源稅、土地使用稅、土地增值稅、房產稅等名目繁多的稅種,很多稅種都是重復性地徵稅。

  這些目名繁多的稅種和高額稅率在執行系統祇是一紙空文,因為嚴格地按這些標準執行,任何企業和個人都承擔不起。

  2、機構分設後,仍然是任務掛帥,從中央到地方每年初都要像分餡餅一樣地分任務,而任務的確定都是以上一個年度完成的稅收任務為基數,一成不變地確定一個百分增長比例,縣市一級稅務局長與上一級稅務局長在討價還價中一錘定音,塵埃落定後再回到縣市增加一個比例後向基層徵收單位「分餡餅」,在斤斤計較中將任務一級一級地分給各徵收單位;以此類推,各徵收單位再在爭論不休中將任務分發給各綫的徵收人員。所以,從中央到地方,不考慮經濟實力,不注重稅源的變化,普遍都是按比例的增長稅收任務。

  政策制定的當初就有很大的隨意性,當權者所關心的是絕對的任務完成情况,政策在執行系統也就扭曲變型了,祇要完成了任務,也就一俊遮百醜。政策在前台跳舞,任務在後台操縱,政策最後祇能服從任務。「包稅」、「定稅」是順理成章的事;「喳口稅」、「人情稅」處處皆是,嚴肅的稅收政策,在執行系統成了有彈性的汽車輪胎,想跑多遠就跑多遠。所謂的「秉公執法、」「嚴格執行稅收政策」全是騙人的把戲。

  3、按比例分任務的稅收加大了土域之間的貧困差距。由於稅負增長值都是按比例分配,各地的經濟增長良莠不齊,一面是少數發達地區稅源廣闊,偷逃稅司空見慣,很多的暴發戶在發達地區一夜之間發財;另一方面是貧窮的地區無稅可收、「顆粒必爭」。一個不爭的事實是,越富的地區,稅負越低,越窮的地區,稅負越高,越收越窮,越窮越收,在內地一些貧窮的縣市,十年前紅紅火火的鄉鎮稅收任務很低,到了九十年代末,鄉鎮企業普遍地倒閉了,但分開的國稅、地稅兩個單位的稅收任務已遞增到十年前的三翻四翻。到了年底為了保住烏紗帽,縣市及鄉鎮領導到有錢的企業提前「預徵」,或到銀行、信用社貸款完成稅收任務的現象普遍存在。

 

三、「靈活變通」的稅收政策

  俗話說:歪嘴的和尚念著一部歪經。稅收政策到了執行系統就變成了土政策,縣市當權者拿著鶏毛當令箭,「變通」地執行朱熔基體制的政策。

  「屠宰稅」是與大眾利益緊密相聯繫的,政策規定由省政府制定實施細則,規定在銷售環節從事徵收,但在內地農業縣市,「聰明能幹」的縣市當權者「游刃有餘」,「靈機一動」變為農民「代徵代扣」,即:確定農民為扣繳義務人,農民賣猪時找買猪人「代扣代繳」。

  政策變通規定後,一級一級地下達屠宰稅徵收任務,縣市下到鄉鎮,鄉鎮下到村組,村組下到農戶,無論養沒養生猪,都要平攤三五頭猪的屠宰稅「扣繳」任務。最無耻、最黑暗的屠宰稅政策從朱熔基當政後的1996年直到2002年才在無數農民的反抗下結束。有的地區直到2003年才停止徵收。

 

四、政策混淆不清,兩家互爭「地盤」

  從機構分設的當初,因為矛盾衝突和利益衝突,國稅機關和地稅機關對徵收範圍爭戰不休,引發納稅人的厭惡和茫然。

  由於稅務人員普遍的素質低,再加上稅收政策操作中模棱兩可,一些從事混合經營和銷售行為的納稅人,營業稅和增值稅的徵收範圍互相攪拌在一起,在對個體經營者徵收中,常常就出現了國稅部門要收增值稅,地稅部門要收營業稅,各自為政、你爭我奪,就像黑社會的爭奪地盤,嚴肅的法紀蒼白無力,納稅人很難適從,人為地製造了紛爭。這種情况一直持續著,這不僅是政策性的軟弱,也是制度性的軟弱。

 

五、稅種「串種」現象層出不窮,機構分設沒有實際意義

  機構改革的初衷是保證稅種分級次入庫,保障中央級收入的「大頭」和省級收入的「中頭」,剩下是縣市一級收入的「小頭」但是,各基層徵收單位為了完成任務,常常是在中央級收入的「大頭」和省級收入的「中頭」上做文章,填補縣市級「小頭」的徵收不足部份。

  由於收入任務是以歷年完成任務的基數調整的,各地的經濟發展不平衡,這給貧窮地區稅收徵收工作帶來巨大的壓力,而中央級和省級收入都集中在大公司和銀行業、金融業、保險業、交通業一塊塊肥肉上,依稅種稅率徵收就要超徵,地、縣級收入大多難以完成,在這種情况下,各地基層稅務局都有招術──改變中央級和省級稅種,入庫到地、縣級收入,這種嚴重違反政策、掩耳盜鈴的方法到處存在。優化稅制祇是一句空話。

  不可否認,在共產黨內,朱熔基算不上是一個壞人,還算是個多少有些民心的共產派政治家但在這個風高浪惡的政治漩渦堙A他就像一個失去航舵的舵手,眼前一片茫茫然,又無力回天。時過境遷,朱熔基已退出了總理的角色,也許他當初的願望是美好的,但在這個百孔千瘡的制度下,他的一切改革制度都是事與願違,稅制改革祇是他在位時改革舉措的一部份,不能說不是一個敗筆。

 

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