黃花崗選刊
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中華民國民主憲法十講

張君勱

編者按:張君勱(勱,讀作mài邁)作為第三黨(民主社會黨)成員,是1946年4月政治協商會議憲草審議委員會推出的「政協憲草」的執筆人;1946年11月―12月在南京召開的制憲國民大會以這部憲草為基礎制定了《中華民國憲法》,所以張君勱被稱作「憲法之父」是當之無愧的。「政協憲草」是多黨妥協的產物,中共的政治協商會議代表為「政協憲草」的完善起到了重要作用,國民黨作出了很大讓步,但中共高層最終拒絕參與憲政、抵制了制憲國民大會。1946年12月25日三讀通過、一年後生效的《中華民國憲法》,是中國民主憲政的艱難道路上劃時代的一步,但中共為一黨之私發動內戰武裝奪權,不但在中國大陸斷絕了《中華民國憲法》法統,而且內戰導致的戒嚴使得台灣直至1991年解除戒嚴、全面行憲之後才實現民主憲政。內戰時期,中共把博學鴻儒張君勱先生列為43人「戰犯」名單的最後一位,實乃荒謬絕倫,也印證了毛澤東之流對民主憲政的仇視和畏懼。

《中華民國民主憲法十講》1947年第二版(商務印書館發行)收錄了張君勱於1946年8月起在上海愚園路中國民主社會黨中央總部的系列演講十篇,以及1947年補講一篇。本刊有幸獲得此書,由義工使用OCR軟件將全本輸入電腦並逐字校對,除了糾正少量錯別字、依據原始文獻修訂某些引文的誤引之處,以及遵從當今習慣改變一些標點符號和異體字,完全尊重原書文字,沒有任何刪節。書中一些詞匯如「具文」(空文)、「職掌」(職務)、「推事」(法官)和某些外國名詞、人名的譯文如「大理院」(最高法院)、蒲徠士(布賴斯)現在並不常用,但從上下文不難理解原義。

全書近9萬字,值得仔細學習;讀者若時間有限,可以跳過十講而直接閱讀1947年補講《新憲法施行及培植之關鍵》,因為此講乃張君勱先生針對憲法業已頒布、即將施行的新情況,親手總結發揮早先十講的精要而成。

張君勱對孫科(孫哲生)主持制定的「五五憲草」做出根本性的改進,使最後頒行的《中華民國憲法》避免了「五五憲草」的諸多局限而成為符合現代民主精神的優秀憲法。「五五憲草」的局限,在很大程度上來自國民黨一黨包辦制憲之弊端,但國民黨在1946年初的政協會議憲草小組會上開誠布公,孫科先生虛心接受其他黨派的批評意見,採納了張君勱先生嘔心瀝血之作。1946年底的制憲國民大會被中共抵制之後,國民黨內某些思想落後者提出回歸「五五憲草」,但民社黨堅持「政協憲草」,蔣介石先生亦深明大義,支持民社黨立場,力勸國民黨國大代表接受「政協憲草」、不因中共缺席而背離多黨妥協原則,從而確保了《中華民國憲法》的高度民主性。

倘使1930年代中華民國的憲政進程沒有被日本侵華打斷,那麼1936年「五五憲草」將成為隨後正式頒行的憲法之基礎,其權力架搆、選舉方式等方面的缺陷不免成為憲政初始階段的瑕疵;但是,瑕不掩瑜,「五五憲草」的政治自由、地方自治等重要原則必將帶來憲政制度的逐步改進,以達到、進而超過1946年憲法的水準。中共則取之糟粕棄之精華,其裝點門面的「全國人民代表大會制度」看似「五五憲草」之國民大會,實則無「五五憲草」之國大代表直選、政治自由、縣級直接民權等民主因素,完全不具有民主性。

目次

自序

第二序

第一講 國家為什麼要憲法?

第二講 吾國憲政何以至今沒有確立?

第三講 人權為憲政之基本

第四講 國民大會問題

第五講 行政權(總統與行政院)

第六講 立法權(立法院等)

第七講 司法獨立

第八講 民主國政黨

第九講 立憲國家財政

第十講 朝野上下之大責任

補講一 新憲法施行及培植之關鍵

自序

我自青年時代即有志於制憲事業。留學日本時,讀威爾遜《國家論》,蒲徠士《美國共和政治》,陸克氏《政府論》,彌兒氏《代議政治論》,與安森氏《英國憲法及其慣例》各書。迄於民初,國會或私人團體討論或擬定憲草,我好與之往還,貢獻意見。他國新憲法制成之日,我每求先睹,譯而求之,供國人瀏覽,如蘇俄第一次憲法及德國「威瑪憲法」,皆由我介紹於國人。民七之際,上海有八團體國是會議,此會所草憲法,即為我之底稿,嘗著《國憲議》一書以說明之。國民政府孫哲生先生議憲之日,屢邀參加,我則以基本條件不具辭之。抗戰之中有所謂憲政期成會,憲政實施協進會,雖既往經驗之昭示,將為有頭無尾之局,然以情勢難卻而廁身其中。此次政治協商會議開會之始,我尚滯留歐美,及一月十四日返渝,我參加憲草一組,良以一生志願在此,自難捨此而他求。及按條討論之日,適我先期寫成一稿,儆寰副秘書長請將原稿付印,且以之為討論之底稿。此稿之立腳點在調和中山先生五權憲法與世界民主國家憲法之根本原則;中山先生為民國之創造人,其憲法要義自為吾人所當尊重,然民主國憲法之根本要義,如人民監督政府之權,如政府對議會負責,既為各國通行之制,吾國自不能自外。嗚呼!自我治憲法學,略與民國年齡相等而稍過之;此次「政協憲草」,其隨「天壇憲草」、「曹錕憲法」之後而成為廢紙歟?抑否歟?我非預言家,孰能測其將來之所稅駕乎?然我嘗考世界憲法史:第一曰、以人民為基本之憲法,如英國數百年來逐漸演進之憲法,如美國獨立後人民自動制成之憲法,即屬此類;第二曰、聖君賢相之憲法,如德國於一八七〇年俾士麥制成之憲法,日本自明治維新伊藤博文制成之《日本帝國憲法》,即屬此第二類。我儕幼時聞俾士麥、伊藤博文之名,與梁任公著《意大利建國三傑傳》中瑪志尼與加富洱之為人,則從而慕之,誠以此數人均為安邦定國之人物也。然自兩次大戰之結果觀之,其為聖君賢相之憲法,經不起外戰之試驗,為狂風暴雨吹打以去矣。其以人民為基本之憲法,則政府人民熔成一片,禦敵國外患,人民不特無怨言,反而愛國之心尤加堅強,其政府關於和戰大忌因受人民監督,亦不至於犯絕大錯誤。獨裁國家決難與之比擬。嗚呼!我國之從事制憲者,當亦知所抉擇,善為國家立長治久安之基礎乎!

民國三十五年八月十五日 張君勱

第二序

此書各篇為去年八月間之講稿。及十一月國民大會開會,政協會中商議之憲章通過,且公布於全國矣。此書原不得視為新憲法各條之註釋;然新憲之精義,不外乎此。美國憲法成於菲城會議,當時各州未即批准。漢密爾頓與麥迭生等著文章,勸告各州贊同。吾之所以發起此項講稿,為國民解釋憲法之要義,亦望全國人民瞭然於制憲之不易,群策群力於此次憲法之共同承認與其有效施行,庶幾三十餘年來國人翹首以待之制憲大業,終於確定矣乎。

中華民國三十六年三月卅一日張君勱又識

第一講 國家為什麼要憲法?

目前國中人士,不管在朝在野,都處在一個極煩悶的心理狀態中。在野的人覺得生意做不成,工廠開不成,種田的人,覺得下了多少種子和多少人工,明年的收穫能否抵償,也不敢說。亦有因為內亂騷擾,乃至於離鄉背井的。至於有智識的人,到了研究機關,試驗儀器不完備,到了圖書館,世界上新書一本都沒有,或者教書先生薪水不夠用,要靠尊師運動捐款,才能維持他的生活。所以在野的士農工商不滿意現狀,是很普遍的。反過來說,難道在朝的人認為政治局面滿意嗎?我們知道他們也不滿意,甚至有人認為要不得的。目前的內戰如何結束,軍事如何整理,財政金融如何安定,他們也未嘗不知道應該改良,應該除舊布新,但是如何能達到這個目的?是不是目前的法律不對,制度不對,或是用人的方法不對呢?他們未嘗不在苦心思索著。

從清末起,我們有了革命運動,大家以為革命以後總可以得到一個好政府,但是經過二三十年的內戰,八年的抗戰,使我們認識,所謂革命運動離不了武力,離不了戰爭,乃至於離不了混亂,那恐怕我們在革命運動中所要達到的目的,還是離題很遠。朝野上下口中所常說的是「建國」,革命的目的本來在「建國」,何以現在偏偏要在革命兩字以外,提出建國的標語來?可見革命的心理背景與建國的心理背景是有不同之處。第一、革命是破壞,建國是靠有思想有經驗的建設。第二、革命是靠奮不顧身的精神,而建國是靠冷靜的頭腦。第三、革命是靠武力與戰爭,而建國是靠和平與法治。以上三種不同之處既然明白,所以建國的重點應該放在理智上而不放在情感上;應該放在和平方面,不是戰爭方面,應該放在理性方面,不是暴力方面,應該放在法治方面,不是混亂方面。我這一次發起演講的目的,就在於此。這種演講就是要造成建國時代的新政治哲學或者說要造成建國時代的新心理態度。

我們現在心目中人人所想望的,就是要建立一個現代國家。但是所謂現代國家的要點何在?我們不必遠溯至文藝復興時代,姑且從人權運動說起。所謂近代國家,就是一個民主國家,對內工商業發達,注意科學研究,乃至於軍備充實。對外維持其主權之獨立,領土之完整,且能與各大國相周旋。至於政府機構方面,一定有內閣、議會以及選舉制度。這都是現代國家的特色,亦即近代國家應具備的種種特點。此種現代國家之特點,萌芽於英倫,至法國革命後而大成於歐洲。鴉片戰爭後,歐洲國家踏進我們國土,我們最初所認識的是船堅砲利,最後乃知道近代國家的基礎在立憲政治,在民主政冶,在以人權為基礎的政治。

歐洲人權運動,我們現在無法詳細講;但是諸君應該聽見過歐洲幾個政治哲學家如盧騷、洛克、孟德斯鳩的名字。他們各人的學說與貢獻各不相同。但是他們有他們的共同點。

第一、人與人之平等,不論是皇帝是貴族是平民,他們既是人,應該是平等的。換句話說,就是人格之尊重。

第二、各個人有他不可拋棄的權利,譬如說任何人除了犯法不能隨便拘捕,這就是人身自由;任何人有他發言批評的權利,這就是言論自由;任何人有信仰宗教的權利,不能只相信天主教的是好人,相信基督教或無神論者就是壞人,這就是所謂信仰自由。各人既經有了他政治上宗教上的信仰,要把他的思想見之於行事,就不能不集合若干人來實現他的思想,於是有所謂集會結社的自由。這種種自由,假定政府可以隨便剝奪了去,譬如說人民不管他犯罪不犯罪,可以隨便拘囚,乃至於人民要講話要辦報,政府可以隨便禁止,這種種權力的剝奪,就等於「天皇聖明臣罪當誅」的專制政治。明顯一點來說,就拿人身自由來說,假定政府能隨便拘人投入囹圄之中,那麼就等於一切人皆喪失自由,誰敢再來對政府有所批評或有所爭執。從這一點來說,可以看出人權運動實在是民主政治最重要的基礎。因為沒有人權,就沒有民主政治了。這種人權當時名之曰天賦人權。但很有些人不以為然,認為人民權利,都是從歷史上來的,決沒有無端從天上掉下來的。這權利是天賦的,還是歷史演進而來的,在歐洲已有一場爭辯。我們不必在此多說了。但是沒有人權,就沒有民主政治,所以歐洲各國的憲法上沒有不規定人民權利如何如何的條文,可見人權保障,實在是民主政治的基礎。

第三、政府之設立,所以保護人民的生命財產。一個國家最低限度的責任,就是在保護人民的生命,使人人有飯吃,有衣穿,乃至於安居樂業。任何國家不論,怎麼喜歡革命,不能永久在殺人放火的狀態中。因為殺人放火的結果,就是戰爭,就是混亂,所以革命運動雖以武力開始,但歸結於和平與法治,然後才能保護人民的生命財產。

第四、政府既有保護人民生命財產的責任,所以它行使權力,是有限制的,是受憲法限制的。譬如說三權分立,政府管行政,議會管立法,法院管司法,便是權力的限制。政府所提的法案,須經過議會同意,如其政府在內政外交上犯了錯誤,它就應該辭職,政府與議會有意見不合之時,政府與議會的誰是誰非,便要決之於總選舉時的人民公意。

以上四點,就是人權運動時代各國政治學者所提出的共同要求,到了十九世紀,才規定於憲法之中,成為具體的表現。

歐洲這段人權運動歷史,其影響所及,莫過於英法美三國。但三國所受影響,略有不同之處。我把美國《獨立宣言》上幾句話列舉如下:

「人類生而平等,自其出生之初,賦之以若干種不許移讓之權利。第一為生命;第二為自由;第三為幸福之追求。為鞏固此種種權利計,所以設立政府。政府之所有正當權利,是從被治者的同意而來。假定任何政府違背以上各項目的,其人民便有權利變更或廢止此政府,另立新政府,根據本文中所舉之各項原則,期達到人民之安全與幸福。」

美國根據這段宣言,一直向前走,雖國內發生了南北戰爭,只能說是將《獨立宣言》擴展到奴隸身上,決不是違反宣言的。至於法國革命,也受人權運動的影響而起,但是它忽而革命,忽而帝制,忽而又來反對帝制再造共和,所以它經過許多曲折,不像美國的民主是直線的。至於英國,它的尊重人權,從《大憲章》時代,即已開始,譬如任何人不得任意加以逮捕,任何人應受公平審判,在《大憲章》中早已規定。英國的一切制度,是有其歷史的根據,而不是受思潮激盪的影響。但是英國的立憲政治,人人知道受洛克、邊沁的影響很大,但只能說英國憲政,因有人權運動,而其路線之正確更加證明,不能說英國憲政由人權運動而發生。歐美這段人權運動歷史,在我看來還是值得加以研究,重新認識,再來提倡一番的。

現在我要說到我們的革命歷史了。清朝末年的革命運動,是中山先生提倡的,中間有人主張武力革命,有人主張政治革命。但是後來眾流匯合,能把中華民國成立起來,其中曲曲折折既不像美國的直線進行,也不像英國之逐步改革。從忽而帝制忽而共和來說,與法國情形頗有類似之處。但是我們比法國,又碰到一個更重大的障礙,就是當前國共的對立。假定所謂國共對立,一方面是君主貴族,一方面是平民,那當然是平民的勢力大,君主是不能敵的。現在的國共對立,一個以三民主義為出發點,一個以共產主義為出發點。國民黨是融合十九世紀以來的民族主義、民主主義乃至社會主義三種主義冶於一爐,乃有所謂三民主義。共產黨的思想是追源到馬克思的科學社會主義,同時又拿俄國革命以來的列寧、斯大林為模範的。兩方拿武力為政爭工具,長此以往,人民的生命財產,人民的自由,可以說絲毫沒有保障了。因為國內一有戰爭,全國人民哪有自由之可言。所以我們可以明白說:戰爭即是自由的墳墓,惟有和平乃是自由的堡壘。我們明白這點,就知道內戰一日不停,我們國家就一日沒有民主自由,所以我們要民主自由,一定以停止內戰為前提。對民主政治作正確之認識與實踐:第一、民主運動沒有不尊重人權的。第二、民主運動沒有不尊重民意的。第三、民主運動決不依靠武力作根據的。總括一句話來說,民主運動沒有不拿民意作基礎的。就是說人民多數的意思,或表現於議會而成法律,或表現於總選舉時決定在朝在野黨的進退,選民多數所投的票,就是政治上最後一句話。只要大家不拿人民作工具,教他養他,使他們自由發展同時又尊重他們的投票,那麼政治問題沒有不能解決的。而中國唯一出路也在這裡。所以說民主政治,是解決中國政爭的唯一出路。

國家為什麼要有憲法?解答這一問題,須先問我們要國家是幹什麼的。

我們可以答覆「要國家是幹什麼」這一問題如下:(第一)國家的目的是在維持人民的生存,所以要保障他們的安全。譬如說:有一群人聚在一塊兒,就要問他們怎麼住,怎麼吃,怎麼行動。衣食住是靠生產靠買賣得來,不能靠搶劫得來的。他們自己一批人要吃要穿,不能從人家搶來,同時他們自己的東西,也不願意被人家搶去。所以一個國家有農工商及交通等事業,同時又有軍隊與警察,無非是在維護人民的生命與安全。(第二)人民所以要國家是在保障人民的自由。一個國家有了幾千萬幾萬萬的人口,你想吃得好,我也想吃得好,你想住得好,我也想住得好,你想種種享受,我也想種種享受,所以彼此之間不免有爭執與不平。國家為要使此等互相爭執之人民能相安起見,一定要有方法保障人民的自由與權利,然後才能使他們彼此相安。譬如說:有了土地財產權,怎麼確立;有了債務,如何還本付利。總而言之,各有各的權利,要使他們彼此不相侵犯,全社會的自由得到保護。人民的自由,不但限於物質方面,同時要在言論思想上有發展,所以有言論自由思想自由,乃至於社會上有瑰奇譎怪的人士,他發了奇怪的議論,只要他不妨礙安寧與叛背國家,各國都不加禁止的。這無非是要使個人有自由發展的緣故。(第三)造成一種法律的秩序。從第二項保障人民自由或人民權利來說,就可以知道一國以內債權物權親屬繼承等法是什麼用處了。因為人民的土地債權等事,是很複雜的,哪一塊土地是你的,哪一塊土地是我的,債務到什麼時候終止,都要有極詳細的條文規定。因為血統姻親的關係,所以又不能沒有親屬繼承等法。一部《六法全書》,無非要解決這種種問題。但是物權債權親屬法都是私法,它所規定的是人與人之間的關係。此外還有一種的法律,不是規定私人間的關係,而是規定國家與人民之間的關係,同時規定國家中甲機關與乙機關之間的關係,譬如政府與議會以及政府與司法的關係如何。這兩大類:第一、國家與人民之間的關係,第二、國家中各機關相互的關係,是屬於公法或憲法的範圍,因為它所管的,是國家的公共權力如何行使。所以憲法簡單來說,是規定public powers如何行使到人民身上去,及其與立法、行政、司法相互間之關係。所以憲法是公法之一種。

現在我更具體的說一說:憲法乃是一張文書,所以規定政府權力如何分配於各機關,以達到保護人民安全與人民自由的目的。

第一、國家與人民的關係:沒有國家是一件很可怕的事情,因為沒有國家,就對外言之:就是沒有國家來保護人民,就是亡國之民,如今日之德國便在此狀態中。就對內言之,就是國內沒有秩序,就是陷於混亂。但是有了國家,亦是件極危險的事,因為國家手上有兵權有警察有法院,它就可以隨便逮捕人民,它又可以借國家的名義一定要人民服從它,或者徵收人民財產,或者要人民的性命,如對外戰爭戰時徵兵之類。國家權力既如此之大,所以憲法上第一件事就是要防止國家的專擅,就是防止國家濫用權力。所以憲法的第一章一定要規定人民的基本權利,就是上文所說的人身自由、言論自由、集會結社自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最為基本。假定人身自由一旦沒有,其他集會結社自由也不必談,所以人身自由便是其他一切自由之基本。如其人身自由沒有保障,無論憲法的規定多麼好看,都不過是一句空話。所以「五五憲草」第九條規定:人民有身體的自由,非依法律不得逮捕、拘禁、審問或處罰。人民因犯罪嫌疑,被逮捕拘禁,其執行機關應即將逮捕拘禁原因,告知本人及其親屬,並至遲於二十四小時內移送至該管法院審問,本人或他人亦得申請該管法院於二十四小時內向執行機關提審。其所以如此規定,無非因為人身自由,是其他各種自由的基本。政治協商會議中關於人民基本權利,也有若干項規定,其用意亦無非因為人身自由及人民權利不能保障,那這國家一定就是專制,就是獨裁。自從歐洲法西斯主義流行之後,有所謂集中營,有所謂格殺打撲(蓋世太保),有所謂不許有反對黨之存在,有所謂肅清危險思想等事,更可見人民基本權利一章,所以成為憲法中重要部分的原因何在了。在這一段裡,我們可以旁及說一說徵兵與租稅兩件大事。照英國制度有所謂「不出代議士不納租稅」一句格言。這話就是說國家向人民拿錢,人民便須要先問你拿了錢作什麼用。你拿的錢數目如何,掌了錢什麼用,這也就是一種國家權力對人民的關係,此其一。到戰爭時,自然人民應該當兵,但是當兵以年齡為標準,那麼人民的當兵義務應該平等,不可以說長官的兒子可以免役,平民的子弟便可以隨便拉夫拉去。以上種種,是憲法的第一部份,就是國家對人民的關係。

第二、憲法所規定的是國家權力如何確立與如何限制。一個國家離不了立法司法行政三種權力,或者如中山先生再加上考試監察二種。這三種權力,各有它的組織,各有它的職掌,各有它的限界。第一,國會由議會所組成的,議會由人民選舉的,議會裡的議案如何通過,這是立法院的組織及其職掌。第二、行政有所謂內閣,內閣下有各部,內閣之中有管部或不管部部長,內閣對議會之責任如何,及議會如何能使內閣或進或退,此為行政權問題。第三、司法,它的特點就是在乎獨立審判,就是說不能聽行政方面的喜怒。起訴或不起訴,加刑或減刑,應該由司法官根據法律條文公平判斷。為使司法官能獨立審判計,所以法官是終身職,他的進退升降,不是憑行政官喜怒而調動的。

以上兩部分,乃是構成憲法的重要部分。其餘憲法中的重要問題,在十次演講中,再詳細說明,暫時不提了。

現在我在這一次演講中還有最後一點要聲明,就是憲法本身所以能保存在,並不是一張紙片的文字就夠的,而是要靠國民時刻不斷的注意,然後憲法的習慣方能養成,然後憲法的基礎方能確立。我們舉一個明顯的例子來說:美國是所謂剛性憲法的國家,英國是柔性憲法的國家。所謂柔性憲法,就是它關於國家權力如何行使等等,都靠普通立法就可通過的,而且這種立法是散見於歷史之中,如《大憲章》是一二一五年產生的,《權利法案》是一六八九年產生的,《人身保護狀》是一六七九年產生的,《權利請願案》是一六二八年產生的,《解決法案》是一七〇一年成立的。英國未曾拿這些法律來分類集合起來成為一篇憲法――如美國所有的――此之謂柔性憲法,就是說可以隨時變通修改,同普通立法一樣。反而言之,所謂剛性憲法,則在一篇文章裡將人民權利、大總統、內閣問題一切加以規定,而且這個憲法的修改一定要經過憲法會議的通過,如何提議如何決定都有一定手續,而且憲法解釋之權,屬於大理院。合憲違憲問題為美所有,為英所無之事,此亦由於剛性憲法而發生的。因為有這種種手續的限制,而且這種種手續,都歸在一篇文章裡,所以名曰剛性憲法。我們要知道,有了憲法,國家也並不一定就能走上和平的途徑。法國革命之後,忽而皇帝,忽而君王,忽而共和,就可以證明一篇憲法的文章是靠不住的。要憲法靠得住,就要看人民對憲政性的警覺性如何。譬如說有人被政府逮捕了去,人民一定要用一種方法使他放出來,或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了這種警覺性,政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如說憲法規定人民有言論自由,而政府隨便封閉報紙,倘人民恐怕提出這問題之後,政府便來與他為難,便不敢說話,這樣的言論自由是無法保障的。所以人民或訴之於輿論,或訴之於法律,使政府不敢封閉報紙或停止郵遞之權,然後人民言論自由乃有真正保障。再譬如說,政府每年應有一個預算,無論軍事費民事費,都是應該公開的,假定表面上雖然有所謂預算,而實際上不公開,人民亦可訴諸於輿論和法律。假定人民對自己的權利及政府的不法橫行,一切淡然處之不以為意,人民的心理如此,憲法是決不會有保障的。所以我願意奉告諸位一句話,就是:「你們對自己的權利有警覺性,自然就有憲法」,否則若是你們自己沒有膽量維護自己的權利,那麼儘管有一篇美麗的憲法,也就是孟子所謂「徒法不能以自行」了。我對諸位說:人民對於他的權利的警覺性,乃是憲政的第一塊礎石。

第二講 吾國憲政何以至今沒有確立?

從民國成立以來,所謂憲法,約法,或草案,已經不只一次。明白一點來說,三四次,或者說七八次,也沒有什麼不可以這麼說。所謂約法所謂憲法之既已頒布多次,何以條文自條文,政治自政治,好像有了憲法,也不過是一種具文。即就憲法以外之其他法律來說,如預算法審計法規或出版法,真能一條條照法律的原意實行,不偏私,不虛設,不濫用地執行,在我們國家裡實在是一件不常見的事。所以令人懷疑起來,好像中華民國是不是有實行憲法的能力,變成一件大家擔心的事了。

就民國初年來說,有所謂《臨時約法》,民國三年袁世凱頒布所謂《中華民國約法》,後來又變為洪憲帝制。直到北方政府消滅之日為止,關於憲法草案有「天壇憲草」、有「曹錕憲法」,均是一種虛擬而未實行的文件。國民政府成立後,有民國十九年《中華民國約法草案》,有民國廿年《訓政時期約法》,但從該項約法中國家主要機關――國府主席――之權力來說,本來規定國民政府主席有提請各院院長之權,但後來在修正國府組織法又改為主席不負政治責任之規定。

從以上各次憲法或約法的翻來覆去來說,其中制度如民國初年南京政府時,本為總統制,及袁世凱被選為總統時,又改為內閣制。廿年六月《訓政時期約法》頒布,與廿年十二月國民政府修正組織法之頒布,相差不過六個月,但是在約法中無國民政府主席不負實際政治責任的規定,到了十二月修正《國民政府組織法》,又說出主席不負實際責任的話。與元年之由總統制變為內閣制,如出一轍。我們有了已往卅五六年的經驗,知道我們對於憲法的條文或某種制度,有一種議而不決,決而不遵行的習慣。這實在是國民對於憲政施行犯了一種大毛病。我們不能不拿來當為一種政治上的疾病,而加以診斷的。

現在我要拿出一個題目來,同諸位講一講,這題目叫心態(mental attitude)與心習(mental habit)。這個題目講了後,才能對這疾病如何療治,方能寫出一張藥方。

我們知道人一方面是血液肉體,他方面有性靈,如瞭解力記憶力之類。所以人生是合肉體心靈兩面構成的,在他每天應付環境之中,就養成了習慣或心態。譬如說有人早起,有人晚起,有人勤儉,有人奢華,有人勤勞,有人懶惰,這都是一種習慣。不但個人如此,同時個人所處的社會也是如此。社會裡面多數人中往往發現一種共同習慣。譬如外國人開會,各個個人都能遵守時間,至多不過差幾分鐘;而我們中國人可以遲到,短則半點,長則一點,亦不以為奇。中國人喜歡打麻雀,可以四圈八圈十二圈終日在牌桌上消磨時間,金錢輸贏的數目很大,外國人雖然也有蒲立治牌戲,但是時間總在星期六晚,消遺時間雖也花去一兩點,錢的輸贏是很小的。再舉一種習慣說,外國人最喜歡旅行,因為旅行可以修養身體增長聞見,而中國人則對旅行視為畏途。再則英美人對於做官不視為功名利祿之途,而吾國人視此為唯一發財途徑。於此可見社會環境之中,可以產生多數人的習慣。我們從以上所說的道理,將吾國人視憲法為具文,作為一種習慣而研究其所以然之故。我們分為以下幾種原因為說明之資。

第一、帝制自為。我們讀漢高祖本紀,知道漢高祖過咸陽,看見秦始皇帝的威風,曾喟然歎曰:「嗟乎!大丈夫當如是也。」及項羽既亡,高祖作了皇帝,他置酒未央前殿,起為太上皇壽曰:「始大人常以臣無賴,不能治產業,不如仲力,今某之業所就,孰與仲多?」這段問答語中,明白說出中國人的思想,都拿國家當為私產。買田地是置私產,貴為天子,富有四海,也不過是私權的擴大而已。我們不要認為這種思想到了現在,已經沒有。不然!何以有洪憲帝制宣統復辟呢?這種帝制思想,假如你對英美人說,他們總以為是離奇的說法,絕對不能明瞭的。而在吾國四萬萬人腦筋中,我們時常還聽見「真命天子」之說,可見帝王思想實在是民主政治的最大障礙。

第二、割據一方。如漢高祖漢光武歷代帝王都抱有一種「帝制自為」的意思,是不必說了。但到了分崩離析時,雖不能作一統天下的雄圖,未嘗沒有人有割據一方的思想。西漢末年,竇融據河西,自稱五郡大將軍,起兵時告訴他的兄弟說:「天下定危未可知,河西殷富,帶河為固,張掖屬國,精兵萬騎,一旦緩急,杜絕河津,足以自守,此遺種處也。」後來有張立曾遊說竇融說:「當各據土宇,與隴(隗囂)蜀(公孫述)合從,高可為六國,下不失尉陀。」此種談吐最能代表割據思想。馬援曾替隗囂去看公孫述,回來向隗囂說:「子陽井低蛙耳。」此無異說,此人只能坐井觀天看不到國家全局。其他漢末唐末及宋元末年類乎隗囂公孫述與竇融的人,多得不可數計,現在不必細說。民國時代如張作霖,如後來的孫傳芳盧永祥,又何嘗不是受割據一方的思想的影響呢?

第三、越軌為能。我國人向來處於帝皇專制之下,既不知有國家,更不知法規為團體生活之所必需,反而時常以處於法外為自己的本領。譬如一般人點電燈要出錢,某甲點電燈不花錢,他還要向人誇耀。有人在肉價限制時買不到肉,某甲不但不守法律上肉價限制,而且能多買到肉。旁人拿不到護照,某甲偏能拿到護照出國。一般人買不到飛機票,他能想法子買飛機票且比旁人快。這種事情,都是說國家即有法令,人民以不守為得意,因為吾們法律本來不公道,就是本來公道,一般人民也以不守法而自嗚得意。或者這是古代封建時期特權階級的殘餘風氣,但是時至今日還未能除根,而存在於一般土豪劣紳思想之中。

第四、舞文弄法。國家法律之所以頒布,必有一種不得已的理由,才會有這種法律。所以法律的施行必須公平。人民看到法律施行是公平的,自然也認守法為當然的義務。但是我們聽見國民口頭常有幾句話:如視法令如弁髦,紙上空文,官樣文章,敷衍塞責。這種話無非說拿法令不當一回事,而且能想出一種妙法,把法律的嚴重性躲避了過去。表面上看來,好像並沒有違法,實際上已經將法律上的原意加以伸縮變通了。也就是說,不照法律辦事之謂。譬如說:米糧定額分配,每人一石,但是填報戶口時,不管家裡是否有五個人,一律填寫五口,這就是舞文弄法的一端。以徵兵法來說,政府徵兵應以徵兵法為根據,但是除鄉下苦人可以隨便拉夫外,貴人子弟,除了志願青年軍外,有誰應徵入伍的?這便是違法的一端。但是輿論很少起來責備政府。其他「工貸」「農貸」,真正窮人未必能得到貸款,能奔走權門的人,反而得到便利。再舉一兩個例,如政府明命不許人民囤積居奇,而戰爭期內所有富戶或銀行,哪一個不是靠囤積貨物抬高物價?但是政府視若無睹,絕對不敢打開倉庫調查積貨。政府徵收的所得稅、利得稅,無論銀行公司工廠,哪一家不預備兩種帳簿?一本是真正的出入盈虧,一本則專為納稅用的。這種欺騙行為,大家知道但是大家存心讓他過去。這種種都可見我國人藐視法律的心理。

第五、治亂循環。我們在孔夫子時已有人存政舉人亡政息的話。有了好人,如漢文漢景唐太宗明太祖之類,人民便可暫時享到幸福,反過來到漢靈帝桓帝唐朝末年宣宗懿宗宋末徽宗欽宗,那就到了小人用事不可收拾的時代。

由此可見,這個國家內從來沒有一種很好的政治制度,能使第一代好人所為,即使到了第二第三代,照樣繼續下去。三國演義上說:「天下大勢,合久必分,分久必合。」或者說,治亂循環四字,最能表示中國人對政治上的看法。在人存政舉人亡政息的現象之中,我們可以說,中國政治是沒有制度基礎的(institutional basis)。譬如一個公司一個大學的第一代開創者,創立得很好的法規,後起者依樣葫蘆,亦能照樣做下去。但是我們國家缺少制度的基礎,從未聞有會議的習慣,所以一個人死後,後來者就無從繼續下去了。所謂制度的基礎有三個意義:一、法規確立,二、合議辦事,三、傳統繼續。此三種意義,求之英國會議,天主教會與夫歐洲自中古迄今之大學制度,便可瞭然於心,無待細說了。

第六、人民愚昧。最後還有一點是多數人的愚昧與窮苦。我想大家閉了眼睛一想,就可知道全國號稱四萬萬人,但其中相當的有飯吃的有多少,能識字的又有幾人。我們只要在路旁看見小孩與婦女在垃圾中檢東西,就可以知道人民謀生之路如何,人力浪費又如何了。同時又看見不識字的婦女,拿了家信,一定要請測字先生替他解釋或寫回信。這種情形,決非少數,而是全國兩三萬萬人共有的。這就是幾千年來愚民政策的結果。他們既不知道自己的人格,更不知道憲法上給予他們種種基本權利,自然想不到他們有選舉人資格,可以投一票來決定在野黨在朝黨的進退。試問人民在這種狀態中,如何能行使公民權利擔當國家的責任呢!

除以上六種原因外,不關於一般社會情形,而是受歐戰以來世界潮流的影響的,就是領導革命的人,舉棋不定。民國初年,大家的思想,是走向英美的民主政治,所注重的是憲法,議會,政黨,責任內閣與地方自治等事。這些事實便為革新政治的目標。及蘇俄革命與德意兩國法西斯主義橫行之日,我們的政治又走向世界革命無產者獨裁,乃至一黨獨裁的路上去了。所有這種自己認識也忽東忽西起來,這也是造成國內政治混亂的一個原因。

以上七種原因,希望在朝黨在野黨,反省一番。假定認為這六七種毛病影響吾國前途甚大,應求所以療治之法。

以上七種情形,可說我們拿民國以來憲政不能確立的原因,已經解釋一番了。或者有人拿社會學來解釋,說我們沒有脫離封建時代,或者說未脫離農業時代,所以不免有帝王思想與土豪劣紳等,這種政治上與經濟上相聯的關係,在這演講中也無法細論。現在將以上情形歸納起來求一個藥方,以療治病根。

我們明白了以上七種情形,表面上似乎很複雜,但是國家的治亂興衰,不外乎兩種人,一種治者,一種被治者。這兩種人如能瞭解期其地位及權利義務所在,不怕國家不上軌道,不怕人民不能安居樂業了。

第一、治者的地位如何?治者手握大權,決定政策,頒布法令,賞罰進退天下人物,他的地位是很高的。但是他不過是一副大機器中一個發動機而已。他的地位是在全付機器若干連環中之一環,並不能拿國家的事,當為一己家事,如前段中所舉漢高祖所想像的。假定他是黨領袖或一國總統,應先得到黨的擁護與民眾的擁護。就是說他的事業在謀求黨與國家之發展。在二者有衝突的時,應該先國而後黨。他在執行職務時,(第一)應該遵守國家基本大法的憲法,(第二)應忠實執行一切法規如預算法徵兵法。處處應依法行事,不可稍有踰越處。我們看見美國歷代總統,有的是庸人,有的是非常人,所以他們的政策,有高明與不高明之分,但他們看憲法與法律,是神聖不可侵犯的,這態度是各人一致的。就是在與敵黨競爭時,也不敢因為他要奪取政權,把道德的規矩一切破壞毫無顧忌。美國廣播電臺,係私人企業,要用電臺作政治廣播,要花幾百萬美金。羅斯福與杜威競爭時,如羅斯福講了一點鐘,那就不能不讓杜威也講一個鐘頭,以表示對於彼此雙方,是同樣的公平的。惟其雙方能公平競賽,所以政治競爭中,也有道德規矩存在。假命甲黨為求勝利之故,置道德法律於不顧,他黨亦復如此。這樣一個國家除成為無法無天之外,尚有何話可說。

第二、被治者的地位如何?國內四萬萬人,不管高至領袖,低至乞丐,都是國家的主人翁。因為從主權屬於國民來說,他們都是國家主人翁。我常聽見國內人說人民程度不夠。要知道人民程度夠與不夠,完全看人民有無衣食有無智識。有了衣食,才有智識,有了智識,自然有禮義廉恥之心。假定國家年年內亂,人民求安居而不得,自然無教無養。可見人民程度足與不足,全看國家有無教養。假定國家天天在內亂之中,人民程度永不會夠的,可見人民程度之提高,在於教養之普及,而教養之普及,又看國內和平是否確立。簡單來說,人民程度夠與不夠,責任在治者身上,不在被治者身上。(第一)要有衣食,所謂衣食足而後知榮辱,(第二)要他有教育,既富矣,又何加焉,曰教之。

但是從現代民主國家來說,教養兩端,還是不夠。現代國家人民有參與政治之權利,須辨別哪個人應當選,哪個人不應當選。所以他得有參與政治的熱心,或行使公民權利的能力。人民不應但居於袖手旁觀地位,因為他只知道從旁批評,會養成他「看人挑擔不吃力」的習慣。所以政府一定要使熱心政治的人到議會裡去當議員,親聽見政府報告,與實際政治情形相接觸。同時允許他做反對黨,使他批評政府的時候,同時須拿出自己的政見,自己的辦法來。就是說你上臺時如何做法,應該預先說出來給人知道。這樣他對國家政治自然養成他的責任心(sense of responsibility)。這責任心三字不僅僅說參加政治而已,而是說你來上臺時這個擔子如何挑法,國人亦預先可以知道一點。國會肯拿這樣地位給反對黨,自然反對黨不敢放之高論,專做不負責的批評或專以搗亂為事。朝黨野黨輪流執政,自然全國人擔當國事的責任心,由此養成了。

現在我已把治者與被治者應有的職掌,約略說明了。有了以上良好的治者與被治者,假定沒有好制度,民主政治還是不能長久的。所以還有三點應加以說明,也是我們所謂對症發藥的一部份。

第一、基本事項的調查。所謂基本事項分為人口與土地。這件事說起來,好像極普通,各國都每五年或十年有一次人口統計或調查。土地測量也是現在國家所極注重的。我們姑且從反面來說,就是假定沒有人口土地調查,其弊病是如何。沒有這兩種調查,現代國家的民主政治,是無法施行的。我在美國到它縣政府去看,主要的,是兩件事:一、人口調查,二、土地調查。一個人出生婚嫁及死亡,各個人要報告並詳細記載下來。土地調查,各人田畝多少,房產多少,地界及土地上的營業,如畜牧耕種等事,無不明白記載。我們只要想我們在每縣每城裡某甲某乙某丙某丁來來去去,能有確實調查嗎?除去在某一地發生盜案命案,才來查什麼人謀財害命外,平時什麼人知道各個人的家世如何財產如何呢!我們拿徵兵條例來說,試問國家徵去三千萬五千萬人,何嘗知道某人的確姓張,某人的確姓李呢!假定姓張的自己不願當兵,出了點錢來買了姓李的冒名頂替,國家又何嘗來管呢!一個兵士在戰場死去,依陸軍慣例,幾天以後,沒有不通告他家屬的。但是我們抗戰八年,一個兵士死去,陸軍部會打電報給他的家屬嗎?恐怕沒有這回事。簡單來說,全國幾萬萬人姓名不正確,國家事情是無法辦的。同時所謂土地調查,就狹義來說,是指田產界限而言,但是個人在土地有牛羊多少,每年收穫多少,也應該記得很明白。美國太平洋學會在熱泉開會時,我到縣政府去看他們土地調查冊,其管理員跟我說:你所住的旅館,田地產業多少,每年盈刊多少,納稅多少,土地調查冊上便能告訴你。試問國家平日有這種調查,人民資產瞭然在目,如何能有逃避租稅或其他不法行為呢!這是第一點。

第二、公開。現代民主政治最大要點,就是公開。所謂公開,就是不管行政司法立法一切都可讓人民知道,不是帝皇時代,皇帝深居宮中,靠太監或大臣傳達命令,而在傳達命令中乃有擅作威福,狐假虎威等事。但是在民主國中,這些現象都不見了,就因為一切公開之故。所謂「公開」兩字除了議事、審判有記錄,政府發布公告有記錄外,還有一個意義,就是:任何事情,不許有第二人可以假託命令,如從前大臣或太監假傳聖旨之類,這樣就沒有人能有居間作弄的行為了。所謂「公開」的好處,就是發動人的意思和執行人的意思,一切擺在公眾之前,無法播弄是非,顛倒黑白。第一種公開,是行政的公開,總統或皇帝意思如何,非經過內閣閣員副署,命令發不出來。這種命令,是經過討論、審查而後發出的,而且有人附署的。所以政府命令是無法由其他人播弄的。政府命令所以每年每月每日有公報,公家私人均可保存一份,可以此為憑來與政府爭執辯論。其次,議會的公開,議事准許全國人民旁聽,而且所議之事都載在議事錄中,如何通過以及贊成否決之票多少,統統向外宣布的。再其次,司法的公開。審判時原告如何,被告如何?判決如何?判決理由書,法官必須做一長篇文章,說明判決之故。以上三種行政立法司法的公開,就是民主政治之特色。再舉各部部務來說,美國財政部支出收入數目,每天有報告一張,如同銀行結帳一樣,試問金錢公開到此程度,更有何人能作弊呢?

第三、制度基礎。現代的民主政治基礎決不建築在一個人身上。國家大政至少分在三個機關手上。(一)立法;(二)行政;(三)司法。因為有三個機關分擔國事,所以能一面互相牽制,一面互相合作。既經由三個機關分擔國事,所以國事的處理不只靠一二個人而是靠制度的。立法院通過並頒行全國的法律,行政部門執行這種法律,司法部門是根據法律判決民刑訴訟。猶之乎一個銀行,下有股東大會,上有董事會,又有常務董事會。許多事情,有的提交董事會,有的提交股東大會。股東會董事會和總經理的權限,各有明白的規定,所以現代銀行的基礎,也是在制度基礎上,不是像錢莊那樣在一個人身上的。或者說現代的大學,有校董會、教授會、各院院長、各系主任。所以現代大學也與從前私人開門受徒,是迥不相同的。就是因為一以制度為基礎,一以人為基礎。銀行與錢莊之不同,大學與「門館」之不同,也就是今日民主政治與帝皇專制之不同。

以上把中華民國憲政不能成立的原因,及今後補救方法,在乎改造治者與被治者的資格,已經說過了。簡單說一句,在乎養成新的心理態度,然後可以有新的政治。今後憲政基礎,即在於是。

我還要忠告國內朝野人士,如大家誠有把中華民國造成民主國的理想,第一件事,要識大體,去小意氣,方才能把國家的利益放在第一位,把黨的利益放在第二位,而後四萬萬人民乃真正成為主人翁,不單單充當黨的工具。誠能如此,不怕國家不安定,不怕民主不能實現。

第三講 人權為憲政之基本

歐美所謂人權運動由來甚久,但其發表於公文中,始於一七七六年六月美國佛吉尼亞州之《權利宣言》,一七七六年七月美國《獨立宣言》,一七八九年七月法國《人權宣言》。這是人權運動中最重要的文獻。我中華民國的革命,雖同受法國革命與美國獨立的影響,但是心目中認為最重要的的對象,就是在推翻滿清建立共和,乃至於成立政黨政治之類。至於所謂人權運動在此大戰以前,我們的政治思想中,始終沒有成為重要因素。中山先生在三民主義演講中,雖也討論到人權問題,但他受了歐洲歷史學派及邊沁學派駁斥天賦人權的影響,主張革命人權。要知道所謂人權,即所以保障全國人民之權利,就是說凡稱為人都應有同樣的權利,不能說你參加革命,便享有人權,而不參加革命者,便不能享有人權。因為革命的工作是要確立人權,而非限制人權。上次大戰後,俄國共產革命成立了無產階級獨裁的政府,凡非共黨及無產階級的人,他門的人身言論結社自由乃至財產權利都被剝奪。同樣在法西斯主義流行的國家,只有義大利的法西斯黨及德國的國社黨才享有人身結社言論自由,其他黨派如共產黨、社會民主黨或民主黨應享有的自由,均被剝奪。我們可以說,蘇俄共產革命以後,直到這次大戰為止,歐洲反人權運動流行一時。到了一九三九年二次大戰開始,羅斯福與邱吉爾在《大西洋憲章》中宣言四種自由:第一、免於貧乏的自由,二、免於恐懼的自由,三、言論之自由,四、宗教信仰之自由。可以說是又是新人權運動的開始。大家因此恍然大悟,知道要談民主,不能離人權。離了人權,就成為共產主義或法西斯主義的獨裁。聯合國會議開會之後,在其序言中明白規定:「吾人對於基本人權,對於人身的尊嚴及價值,對於不分國家大小,不分男女之平等權利,重行聲明吾人之信念。」其憲章第六十八條中,更規定須設立經濟及社會事項委員會,並促進人權之委員會。現在此項社會經濟委員會正在提議一個國際人權法案,以備拿國際條約來對各國人權予以保障。可見二十世紀之人權,不像十九世紀僅在憲法上加以規定,現在更要加上一種國際法的保障了。

到底所謂「人權」,其意義何在?既稱為國家,大權操之於國家之手,人民對於政府,不能不服從其命令。但國家無論下何種命令,是不是人民都應該服從呢?譬如說:國家要我的命,是否我的命就該送給國家;國家要我的財產,是不是我的財產就該送給國家?國家要封住你的嘴,是不是你就該像金人一樣的三緘其口?明明是東,國家不許你說東,明明是黑,國家不准你說黑。換句話說,只許國家說黑白是非,而不許人民辨別哪是「是」哪是「非」,哪是「黑」哪是「白」。假定國家所要求於人民的服從是這樣的,要錢便給錢,要命便給命,他說要黑,你不能說白,他說要東,你不能說西,試問人民服從到這樣地步,這種國家之內,尚有何公道可言?孟子嘗云:「君之視臣如土芥,則臣視君如寇讎。」此語根據因果報應之常理而來。可見國家對於人民無論權力怎麼強大,總要劃定一個範圍,說這是你的命,這是你的財產,這是你的思想和你的行動範圍。在這範圍內,便是各個人民天生的與不能移讓的權利。在這範圍內,國家是不能隨便干涉強制的。在這範圍內,各個人所享的權利,便叫人權。所以在十八世紀歐洲人權運動勃興時,其中有一個人叫Wattel有幾句話說:

「假定有一個君主,沒有明顯的理由,一定要人民拿他的性命送給他,拿他生命上不可缺少的貨物奪了去,人民對於這樣一個君主當然有抵抗的權利,還有什麼疑問呢!」他又說:「這種不可隨便奪取人民的性命,不可隨便奪取人民的財物,便是人民天生的權利,因為假如能隨便奪取,人民便無法生存了,所以這就叫人權,或人民的基本權利。」

但是這種人權觀念,是因時代而進步的。譬如說:法國革命和美國獨立時,大家注意的是言論自由信仰自由結社自由與財產自由等。至於勞動權工作權休息權及生活平等的權利在當時是沒有講過,而今天二十世紀時代,大家認為此等權利是人民權利的一部份。

我不怕重複,再把美國《獨立宣言》例舉一遍:

「吾人認以下各點為自明之真理:第一、各人生而平等,二、個人從上帝那裡降生以來,便享有某些不可移讓的權利,其中所包含者為生命、自由、及幸福之追求。為保存此等權利之故,乃所以設立政府。政府之正當權力由於被治者之同意而來。假定政府違反此種目的,則改造政府,廢止政府,另立新政府,乃為人民應有之權利。」

佛吉尼亞州宣布的《權利宣言》說:

「凡人天性上是平等的自由獨立,且享有某種固有權利。這種權利,並不因其加入社會之際,能加以剝奪。其中所包含的,一、生命的享受,二、自由之享受,再加上取得財產之方法與夫幸福安全之方法。」

我舉一七八九年法國《人權宣言》所說:

「國民議會在上帝面前承認人民與國民以下各種神聖的權利:一、各人生下來的時候,他們的權利是自由的平等的,任何差別之承認須以公共利益為理由。第二、政治結社之目的,即為自然的不可移讓的人權之保全,此種權利第(一)自由,(二)財產,(三)安全,(四)反抗壓迫。」

我們但舉其最重要的如上,其全文共十七條之多,暫時從略。關於人民權利,大家可以參考「五五憲草」人民權利一章,自然明白,我現在但列舉歐洲各國憲法頒布之年月如下。此項憲法之頒布亦即為人權之確認。

瑞典  一八〇九
西班牙 一八一二
挪威  一八一四
比利時 一八三一
丹麥  一八四九
普魯士 一八五〇
瑞士  一八七四

到了歐戰以後,如德國之「威瑪憲法」,一九三五年之波蘭憲法,一九三八年之羅馬尼亞憲法,沒有一國沒有關於人權之規定。

我現在略舉各國憲法中有關人權之規定。呂復氏把人權加以分類,甚為可取,茲舉例如下:

第一、關於人格,就是說既稱人,便有人格自由,就是說凡一個人不能將其人身出賣做奴隸。

第二、關於人民自衛事項者分:(一)身體之自衛,(二)家族之自衛,(三)財產之自衛。

第三、行為之自由有:(一)居住,(二)從事職業,(三)婚姻,(四)通信。

第四、關於意識思想以及組織團體之自由者分六項:(一)言論,(二)著作,(三)刊行,(四)集會,(五)結社,(六)信教。

茲列舉各種人民權利,其中每項舉一兩國之憲法條文,作為參考。

第一、關於人身自由

(A)比利時憲法第七條:人身自由與其保障,除法律規定並依法律所規定之方式外,任何人不受告發。

除現行犯外非有法庭所發之拘捕狀在拘捕時提出,或在二十四小時內提出外,任何人不受拘捕。

(B)蘇聯憲法第一二七條:公民身體有不受侵犯的保障。任何公民非經法院之判決或檢察官之批准,不受逮捕。

(C)我們可以拿「五五憲草」中關於人身自由的條文與比蘇兩國做一比較:

人民有身體之自由,非依法律不得逮捕、拘禁、審問、或處罰。

人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者,其執行機關及應將拘禁原因告知本人及其親屬,並遲至二十四小時內移送該管法院審問。本人或他人亦得聲請該管法院於二十四小時內,向執行機關提審。

法院對前項聲請不得拒絕,執行機關對於法院之提審,亦不得拒絕。

第二、關於人民住居自由

(A)比利時憲法第十條:私人住宅不受侵犯,住宅之搜索,除依法律所規定之方式外,不得為之。

(B)蘇聯憲法第一二八條:公民住宅的不受侵犯及通訊的秘密,均受法律的保護。

(C)日本舊憲法第二十五條:日本臣民除法律所定者外,未經許諾,無被侵入住所與搜索者。

(D)「五五憲草」第十一條:人民有居住的自由,其居住處所非依法律不得侵入,搜索或封錮。

第三、關於言論之自由

(A)比利時憲法第十八條:報紙是自由的,檢查制度不許設立,不得向著作人出版人及印刷人要求保證,如著作人為大家所知道的,並且是比國居民,此項出版人印刷人或販賣人不應受控告。

(B)「五五憲草」:人民有言論,著作及出版自由,非依法律不得限制之。

第四、集會結社自由

(A)比利時憲法第十九條:比利時人民不必須要事前准許,及有平和的且不攜帶武裝的集會之權利。但須遵照此規定此項權利行使之法規。

此項規定不通用於露天集會,露天集會完全立於警察法律之下。

比憲第二十條:比利時人民有結社之權利,此項權利不應受防止方法之限制。

(B)瑞士憲法第五十六條:人民有結社之權利,但其目的及行使方法,不得對於國家有危險或違法之事。各州得以法律頒布必要之處分,以防止其弊害。

(C)「五五憲草」:人民有集會結社自由,非依法律不得限制之。

第五、宗教信仰自由

(A)比憲十四條:宗教信仰之自由及拜神之自由,以及關於一切問題意見發表之自由均受保障。但因使用此種自由而發生而發生犯罪行為時,則國家保留其彈壓之權。

(B)瑞士憲法第四十九條:意志及信仰自由,不得侵犯。

任何人不得被強迫加入宗教團體受宗教教育。履行宗教之行為,亦不得因其宗教意見受任何性質之處分。

瑞憲五十條:在公共秩序及善良風俗所許可之範圍內信教自由,應予保障。

聯邦及各州,因維持宗教團體會員間之公共秩序與和平及防止教會權利侵及公民及國家權利,得採取必要之處置。

(C)「五五憲草」:人民有信仰宗教之自由,非依法律不得限制之。

以上五種人權,就條文來說,都是大同小異。但是其所以不同之故加以解釋起來,可以有很長的話來說,這演講中無法討論。但是我還舉英美兩國關於人權保障之情形,特別提出來說說。因為各國憲法上人權之規定,事發源於十七十八兩世紀人權理論中來的。英國的人權運動乃是《大憲章》以後起的。所以英國的人權是起於歷史而不起於理論。這是英國人權保障與其他國家人權運動發生原因上最大不同點。英國所謂人身自由,起於一二一五年之《大憲章》中第三十九條第一項規定規定:「任何自由人,除按照國法及其同等人之審判外,不受拘捕、監禁、剝奪財產或充軍傷害」。英國所謂人身自由之意,就是任何人有不受拘捕監禁或其他強制行為之權利。對於任何人之強制,在英國是非法的,除有兩種原因之外:第一種某人之受強制,乃是被控告犯有某種罪行,故必需送入法庭受審。第二種關於某人之罪行,已經法庭判決,並須受刑罰的。英國為保障人身自由計,有兩種補救方法:第一種對於不法拘禁之補救,第二種用人身保護狀請求交出受法拘禁之人。凡不受法拘禁之人,得對於加害者處以刑罰,或命加害者交付損害賠償。譬如甲受乙毆打,或被以剝奪其自由達五六分鐘之久。甲可向法庭控告乙之毆打行為,令其受罰,或將以之侵權行為向法院控告,命其交付賠償。受不法拘禁之人得向法庭請求人身保護狀。Habeas Corpus之原義,即To have one's body恢復我的身體。此項保護狀由被拘者或其保護人代問法庭請求保護狀提出之後,原來拘禁之處應將被拘者釋放,並交付法庭審判。如其察明無罪,應即恢復其自由。此即人身保護狀用意所在。假定拘留處所不服此向人身保護狀之命令,則即等於侮蔑法庭,一定要受極大處分。舉例來說:一八五四年有俄國水兵若干人遊行街市之中,乞食為生,後為俄國海軍武官發現,知其為俄國兵艦上之逃兵,請求英國警察幫忙將此項水兵拘捕,送回俄國軍艦。後來英國人有人詢問英國司法當局,問他拘捕俄國水兵之舉及英國警察之幫忙是否合法?法官的意見,認為拘捕俄水兵是不合法的,換句話說,假定有人替俄國水兵要求人身保護狀,那英國警察就不能不釋放他們了。由此可見,英國對於人身自由之保護,周密到什麼程度。因為它關於這一方面已經有了七八百年久遠的歷史了。

再說到言論出版自由,在英國法律條文中嚴格來說,可以說沒有言論自由出版自由的名詞。但是我們不能說英國人民不能享受這種自由。究竟英國人所享受的言論出版自由如何,英國法學家用下列文字來說明英國人民所享受之自由之內容如下:

英國現行法律准許任何人說寫出版他所要說要寫要出版的。但是他使用此項自由,有不正當之處,則其人必須受罰。或其人不正當的攻擊某甲,某甲的名譽損害,得要求賠償。另一方面,如其所寫所出版文字中,宣傳謀叛或不道德之事,則此犯罪人應受審判。

這其中包含三種意思:一、所傳布之文字有毀害他人之名譽者,其受害者得提出訴訟,要求賠償,故言論自由之第一種限制,即名譽損害訴訟。二、著作家或出版者所宣布之文字包含有不滿政府或謀叛宣傳,政府也可以到法庭上告他,但非政府所能直接停止而須由法庭斷定這件事的是非曲直。三、假定所宣布之文字中,有反對耶穌教或否認上帝之宣傳(Blasphemy),那也可以向法庭提出訴訟,由法庭判斷其曲直。但是有一點我要提出,即英國的出版自由是出版家不必得事前許可,只在出版以後受毀壞名譽或褻瀆等限制而已。出版家有涉及毀損名譽或褻瀆上帝之舉,那就當他為破壞法律之行為。所以關於出版有事前之許可與事後之限制,其區別便在此。簡單來說,英國政府對於報紙等,絕對沒有指導輿論或防止危險思想等事,因為它的限制不過是在毀壞他人名譽煽動叛亂或褻瀆上帝而已。

第三、集會結社自由。英國是一個個人主義的國家,它看集會結社的自由,並不像歐洲看集會結社自由本身是一件事。而是集會結社的自由,也是由個人的權利而來的,譬如說有一千個人集會。這一千個甲乙丙丁各人有行路發言的權利,所以並不因為一千個人集會一起,而有特別法令,是當為從一千個甲乙丙丁身上,看他們是不是應該集會結社。明白一點說,他們是從各個人人身自由言論自由,來看集會結社自由,而不是從集會結社自由本身討論其應該有無此項權利的。所以英國的結社自由,除其結社本身抱一違反法律之目的外,其結社與參加結社之權利,並不受任何阻礙。所謂違法之目的,乃是參加暗殺或謀反等事,不僅其行為目的為違法的,且須有違法之行為。可見英國的結社自由是很寬大的。所謂集會自由,英國人並不當一千人一萬人的結社為一件事,而是認為一千一萬個個人之權利。按照英國普通法參加不法的集會,是應受處罰的。所謂不法行為,限於以下四種情形;(一)破壞安寧,(二)公開犯罪,(三)在開會地帶附近可以發生擾亂和平之恐懼,(四)開會目的引起階級不同宗教不同之鬥爭。所謂各人所參加之集會有擾亂安寧的危險時,治安裁判官可當眾引用所謂擾亂法案,勸告大家解散,不解散時,則參加者即犯有大罪,可處以剝奪其人身自由之刑罰。及此可見集會自由與人身自由二者其關係之密切如何。

從英國的規定,我們可以看出集會結社自由是用個人權利做出發點的。在大陸上是拿集會結社自由本身做出發點的。

現在我更要討論人身自由成為一種訴訟案件時,民主國家是如何處理的。

(一)人身自由之訟案

美國一八六四年某甲名米里根氏(Milligan),因為他有煽動叛亂及其叛國行為,印第安那軍區司令官花萬氏(Hovey)將軍下令,將他逮捕,並且總統命令設立軍事委員會,將他審判。其時為一八六四年十月。詢問之後,覺得他是犯了所告罪狀屬實,而且決定在第二年五月十九日處死。但是米氏在五月十日提出上訴,說明其審判手續之不合憲法。因為照美國憲法,人民有罪應有受會審官審判之權利,要求法庭發出人身保護狀保他出來。後來美國大理院覆審,認定此種軍事審判並未得到國會授權,是不合法的。結果認定米氏的定罪不合法,就把他先放了出來。後來把他的審判,由大總統下令減刑的恩典,變為終身監禁。

此案重心是在軍事審判是否合法。同時此項軍事委員會由大總統任命者是否合法。再則惟有在戰地始能適用軍法。大理院審查之結果,認為米氏居於印第安那州已二十年,既非軍人,更非俘虜,亦非叛背州之居民,應享有受普通法庭中有陪審員出席之法庭中審判之權利。因此之故,判定米氏受軍事審判為不當,並剝奪其受普通法庭審判之權利,亦為不當,故終於依照一八六三年三月三日之議會法規,將其釋放。此案中可以看出人民應享之自由,非軍事法庭所能剝奪,因為普通法院受憲法之保障,非軍人所能任意變更的。

(二)家宅自由之訴訟

美國一九二八年某甲名歐姆斯德為走私酒商之領袖,其營業地點為西雅圖,所用辦事員之數甚多,並有沿海輸船數艘,地下酒窟數處,辦公處亦甚為闊綽。每年營業收入超過兩百萬美金。美國中央政府禁酒官員,因歐氏經營私酒業,於歐氏事務所大廈之地窟中,設置機關,偷聽歐氏電話。待至五月之久,將所聽歐氏電話記錄,積成一厚冊,共有七百七十五頁之多。此外並無其他證據。但即此已足以證明歐氏所犯之罪行。偷聽電話方法,已將其罪行證明,但此種偷盜得來之證據,並且侵犯家宅之神聖,是否合法。因此成為一件訟案。按照美國第四項憲法修正條文曰:「人民、人身、家宅、文件、及其他用具,不受不合理之搜查與占有之權利,是不可侵犯的。除有相當原因以宣誓為證,並將應搜查地點為誰,其務如何,一一明白記載外,不得發出搜查證狀。」其第五項憲法修正條文更明白規定曰:「任何人不受強迫在其刑事案中以他自身作為反對自己的證人。」

在憲法上既有此兩項規定,可見歐氐儘管犯法,但仍有家宅安全之權利,並且不應以所偷聽之電話,要他自身來做反對自身之證人。此案審判時,政府未嘗辯護其偷聽電話為合法,換詞言之,此種電話偷聽,實為一種不合理之搜查,即其所得證據,亦為不應允許之事。但政府認為第四項憲法修正條文所給予之保護中不能認為將電話上之談話包括其中。

但當時法官認為科學上之發明,日新月異。政府侵犯人民私事之方法,亦越弄越巧妙,故密室中之談話亦能為科學發明偷盜而去。今日所發明者為偷聽電話,安之將來精神分析學發明,可以秘密發現心上之思想與情感,難道憲法上對於人身安全之侵犯不應給他保護嗎?法庭上認為關於歐氏有罪之判決,應予取消,而且電話偷聽本身,乃是一種罪行,故政府不應容許此種審案方法繼續下去。

當時大理院法官認為為一國之安全、合禮與自由計,政府官僚行為上所應遵守之規矩,與人民所應遵守之規矩並無不同。法治政府之下,苟政府不守一般行為所應守之規矩,則政府自身之生存,且陷於危險。政府之地位為有權的全知的教師,他權力既大,自可無所不知,但政府之所作為者,則為人民之榜樣。假定政府用犯罪方法以證實人民之犯罪,那麼政府就是破壞法紀的人,其結果必養成人民輕視法律的習慣,其國家非陷於無政府不可。以政府之犯罪證實人民之犯罪,為美國所絕對不許,因此本法庭非嚴格反對不可。此種審判詞中,可見得美國法庭並不因科學之利器,而放棄法治國政府之道德立場。

關於家宅自由我願意舉一個親身經歷的事,加以解釋。

一九一四年第一次歐戰爆發,我正在德國求學;那麼外面流傳日本將幫助俄國對德宣戰,因此凡是黃面孔的人在街上跑,動不動就會有凳子椅子從屋子裡擲出來。我國留學生就覺得不太舒服,紛紛回國。而我卻覺得人生一世能看見幾次大戰,決定趁此機會留德觀戰。

從開戰起,我買了許多地圖書籍,每天研究戰事的進展。那時每天有一位德國先生到我住處,替我補習德文。一天我在報上看見一條消息,說德國又有兩艘船被擊沉了,我便向那教師道:「你們德國到底有多少船,像這樣一天打兩艘,豈不要糟!」

忽然這時房門一開,房東太太跳了進來說:「今天我才斷定你是一個間諜啊!」我當時聽了,想她沒什麼舉動,便也不去和她多說。不料到了餓飯時,我下樓出門去吃飯,卻被門口兩個警察攔住了,不准出去。原來房東久已懷疑我是奸細,那天竟去報告了警察廳。當時我便疑心兩個警察何以不上樓搜查我的房間。經我追問房東,才知道這是住宅自由,警察不能隨意搜查的。這辨識外國人對於住宅自由的重視。普通警察在這種情形之下,尚能保持這種良好的習慣。同我國警察隨便出入人家者,相去何啻千里!

但是我總不能不吃飯,因此又去請教別人,在這種情形下應該怎麼辦,才知道惟有自己打電話給警察廳,聲明願意被搜,他們才敢來搜。當時我就打了個電話,不到一點鐘,警察廳派來兩名偵探,把我所有書籍抄了一張單子,其他東西也都一一搜查過,認為沒有嫌疑,撤去門口兩名警察,而這時午餐時候已過,我終於餓了一頓。

(三)言論自由之訟案

美國密尼蘇達州有某名尼爾氏( Near)者,出版一週刊,名曰《星期六報》。該州有一法案,如有出版發行報紙,中有誨淫或毀損名譽文字,即為犯罪。其人得由法令禁止之。

尼爾氏所發行之《星期六報》中載有一群猶太人結合開設賭場,賣私酒及其他無賴行為,並攻擊警察署署長及法官、市長忽略職務,並與此猶太人交通共謀私利等文字。

密尼蘇達州內法院禁止該報出版。尼爾氏將此案上訴於大理院。大理院將密尼蘇達州之法律及其原判,詳加審查,認為密尼蘇達州法律本意在於增進社會幸福,乃有此項不准誨淫或毀壞名譽之報紙之條文。惟某種言論屬於造謠與毀壞名譽,且害及公共安寧,其界限極難確立。假定出版人必須證明其刊行文字有良好動機,並有正當目的,始能發行,否則即遭禁止,法官如有此種要求,即等於一種檢查制度。至於公務人員被譴責,自然引起一種社會上之誹謗;但隨便禁止出版物之流通,為害於社會者更大。報紙之批評官吏,自然引起官吏之憤怒,而且此等官吏結黨反抗,自引起社會之不安。假令因官吏之不平,而准許該法院對於言論出版自由,橫加干涉,則憲法上自由之保障,等於具文而已。結果大理院判決密尼蘇達之法官,為破壞美憲第十四項修正條文中所保障之言論自由。

以上關於人權者,至此告一結束。我還有幾個結論,要告訴諸位的。惟有保障人權,然後政府地位愈加鞏固。因為人民有人格,明禮義,知廉恥,自然成為一國之中堅份子。所以尊重人民,即所以保障政府尊嚴。一國要希望人權得到保障,第一、要拿人民當人,不可拿人民當奴隸;第二,保障人權,政府權力自然受到限制,但政權上之限制,即所以抬高人民地位,為國家百年大計,是合算的。第三、萬不可拿一部分人民作為一黨之工具,蹂躪其他人民權利,這種做法,無非政府自身採取卑劣手段,徒使國家陷於混亂,夠不上說什麼治國平天下的道理。

第四講 國民大會問題

我們知道世界上民主政治有兩種:一種是代議制度的民主政治,如英美是。另一種是人民之直接參與的民主政治,即人民以創制、複決等方式參加的民主政治,如瑞士是。中山先生不以代議政治為滿足,想採用直接民主政治。所以他的民權主義演講中有一段話:

「關於民權一方面的方法,世界上有了一些什麼最新式的發明呢?第一個是選舉權。現在世界上所謂先進的民權國家,普遍的只實行這一個民權。專行這一個民權,在政治之中是不是夠用呢?專行這一個民權,好比是最初次的舊機器,只有把機器推到前進的力,沒有拉回來的力。現在新式的方法,除了選舉權之外,第二個就是罷免權。人民有了這個權,便有拉回來的力。這兩個權是管理官吏的,人民有了這兩個權,對於政府之中的一切官吏,一面可以放出去,又一面可以調回來,來去都可以從人民的自由。這好比是新式的機器,一推一拉,都可以由機器的自動。國家除了官吏之外,還有什麼重要東西呢?其次的就是法律。所謂有了治人,還要有治法。人民要有什麼權,才可以管理法律呢?如果大家看到了一種法律,以為是很有利於人民的,便要有一種權,自己決定出來,交到政府去執行。關於這種權,叫做創製權,這就是第三個民權。若是大家看到了從前的舊法律,以為是很不利於人民的,便要有一種權,自己去修改,修改好了之後,便要政府執行修改的新法律,廢止從前的舊法律。關於這種權,叫做復決權,這就是第四個民權。人民有了這四個權,才算是充分的民權;能夠實行這四個權,才算是徹底的直接民權。從前沒有充分民權的時候,人民選舉了官吏、議員之後便不能夠再問,這種民權,是間接民權。間接民權就是代議政體,用代議士去管理政府,人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府,便要人民能夠實行這四個民權。人民能夠實行四個民權,才叫做全民政治。」

中山先生深知代議制的不夠,要想拿直接民權的民主政治來補代議制度之不足。關於此種政制,或者亦可名曰「公民投票」的民主政治。再有一個名詞,叫「直接立法」的民主政治。其意義均同。中山先生知道代議政治政府與人民之間有議會議員介於其間,所以民意不能直接表現出來,因為有黨派操縱與資本家利用議員。中山先生為要免去這種毛病,所以極力提倡直接民權的民主政治,所以再三說明四種民權的重要,即在於此。但是此種直接民權的發祥地,為歐洲的瑞士。瑞士國家共分二十五州,其全國面積約一萬六干平方哩,其人口不過四百餘萬(此為一九二五年的統計),同中國來比,面積四百萬平方哩,人口以四萬萬來計算,在地理上說,我們大過他們二百五十倍,從人口來說多過一百倍。而且瑞士人口,其都城茱立許不過五十四萬餘,而勃爾恩不過六十九萬餘。拿上海一城來比茱城,大過十倍,拿上海比勃城,大過七倍。從人口比較之中,就可以看出瑞士所採取的制度,我們是否適用,真是一個大問題。況且瑞士從十三世紀後,便是採用直接民主制的國家,所以它歷史上的根據,已有六七百年之久。我們除民國以外,歷史上很少採取選舉制度。可見直接民權制,在我國中實難適用。中山先生政治經驗宏富,自明白此中道理。所以他在五權憲法一講中,指出各縣以下應行使直接民權,至於中央政治機構之中,在五院之上,設一國民大會,此國民大會由每縣選舉一人為代表組織而成。國民大會代表,既為各縣人民所選出,國民大會便等於英國的國會。簡單來說是代議政治而不是直接民權。後來立法院著手「五五憲草」之際,想拿四項權力運用於代議方式的國民大會中,所以規定國民大會的職權六種,其中四項是與直接民權有關的,所謂四項直接民權如左:

一、選舉總統、副總統、立法院院長、監察院院長、立法委員、監察委員。

二、罷免總統、副總統、立法、司法、監察、考試各院院長、立法委員、監察委員。

三、創制法律。

四、複決法律。

此項代議式的國民大會,行使此項四權,與國民自身直接行使四權,是大不相同的。因為在直接方式行使之下,是真正直接民權,現在在代議政治的基礎上運用四權,我為正名起見,名之曰間接方式的直接民權。

從「五五憲草」中國民大會的四項職權發生四個問題。

一、直接民權之所以為直接民權,在乎公民自身能行使此種權力,故直接民權之性質在瑞士及美國各州中如何行使;應先明瞭。

二、直接民權由國民大會行使,是否仍能保持直接民權的優點。

三、「五五憲草」之中,既有立法院,如何能在總統與五院之上,另設一國民大會,以為總統與五院對之負責的機關。

四、中山先生既承認代議方式的立法院,同時又想採用直接民權,換詞言之,直接民權與代議制度如何能在今後憲法中雙軌並進。

現在本講演中要答覆以上四點。

第壹問題

直接民權的制度與代議政治相對立。就瑞士各州言之,可說先有直接民權,而後有代議制度。瑞士各州之中有所謂公民大會(Laudsgemeinde),即每一公民對於本地方的大事,自行參加集會。但瑞士各州人數除前文所列舉,多不過七十萬,少則十餘萬,再少則一兩萬人。所以州公民大會,或選舉官員,或修改法律,極易舉行。所謂直接立法之事,不外乎三種:(一)所謂創制權,即動議要求某種法律。(二)將已擬定的法案,交人民表決,此之謂複決。(三)所謂罷免,在瑞士不常見,惟美國各州則採用之。(四)所謂選舉權,即在代議制度的國家,亦為人民必有的權利,原不能與直接民權相提並論。惟人民直接得選舉官員,則與代議制下的選舉議員,稍有不同之處而已。茲舉瑞士憲法第八十九條如下:「聯邦法律如有三萬投票人或八州提出要求投票之際,此項法律即須提交公民承認或否決。前項原則對聯邦決議案之有一般適用性無緊急性者,亦適用之。」

此條文所以規定三萬投票人或八州要求投票複決之日,則聯邦政府應將此法律提交公民投票。此中表示代議制度的立法院,對法律無最後決定權,公民可以提出此項法律應交公民通過或否決的要求。

關於創制一項,於一九〇六年瑞士憲法中,亦有追加條文,姑從略。

美國各州採用直接立法之制,始於十九世紀的中葉,至二十世紀之初。各州關於創制複決的規定,就其相同者言之,大致如下:

一、創制權。人民為自己保留一種權力,提出關於動議法律或憲法修正的請願,並將此類法案或修正案於總選舉之際付之表決,要求通過或否決。此項保留的權力名之曰創制權。創制請願,應包括所提法案的全文,並為發生效力起見,須經本州若干萬選民簽字。創制動議須向立法院秘書長備案,此項問題應在備案四個月後第一次選舉時投票表決。

二、複決權。人民保留權力,以請願方式要求議會將所通過的法案交與選民投票表決。此項保留權力名曰複決。關於立法院通過法案的複決請願,應在立法院閉會後九十日之內,向立法院秘書長備案,且為發生效力起見,須經本州選民若干萬人簽字。某種法案經人民請願交付複決者,應在備案三十日後首次本州選舉時,交付選民投票表決。

三、罷免權。所謂罷免權為彈劾權的代用方法,州長、立法院及其他行政官吏,如其行為不滿人意,則其選民中若干萬人簽名同意,可將行政當局予以罷免。此項罷免方法,自然使行政人員對於所負責任知所警覺。但其手續繁重,美國人一般意見,以為不如立法院三分之二通過罷免時則行政人員應即辭職之尤為直接痛快。

茲舉直接民權制度之下人民投票的若干先例,以見此制的運用如何。一八九四年瑞士人民提出關於勞動權的創制動議,原發起人簽名者共五萬二千三百八十七人,投票結果贊成者七萬五千八百八十人,反對者三萬八千二百八十九人,其他各州亦均在反對之例。一八九四年瑞士聯邦派要求中央政府將關稅收入按每人兩法郎的標準,將該項收入交還各州。此項關稅問題的創制,簽字人共六萬七千八百二十八人,投票結果,贊成者四萬五千四百六十二人,並八州有半,反對者三十五萬〇六百三十九人,並十三州有半。一八九四年關於聯邦參議員的比例選舉問題。創制發起人六萬五千三百人,投票結果,贊成者十六萬九千人,反對者二十四萬五千人。此項問題,隔十五年後,重復提交人民投票,但又被否決。關於疾病及災害保險問題,已於一八九〇年經聯邦的法院通過,及一九〇〇年交人民投票,反被否決。十二年之後,又提出第二次草案交人民投票。政府深知人民心理所在,因將若干條內容予以變通後,終獲通過。

上文略舉數例以見人民直接立法的不易。良法美意,未必為人民所瞭解,故一種法案為人民所接受,極非易事。從美瑞情形觀之,直接民權為人民意思的直接表示,其較代議政治有其優點,自不待言。但立法問題,內容複雜。甲事乙事丙事及其他千百種事項,乃互相關係,僅提出一二事交與人民投票,人民未必能瞭解其各方互相關聯之處,因而多數民意的直接表示,未必即為最正當的處置。但人民直接立法,令國會議員知所警惕,議會的所為與所不為,令有人駕於其上以裁決之,此為直接民權的優點一。人民既直接參與立法,因此人民直接參加表決的結果,得享受一種政治教育,此其優點二。民意既直接參加立法之中,政府人民自少隔閡,故人民直接立法可以減少人民對於政府的怨恨,或能防止革命,亦未可知。此為其優點三。

第貳問題

如上文所言,直接民權的原意,應由人民直接行使。中山先生深知以中國人口之眾多,直接民權行於中央政治的不易。瑞士四百餘萬人口的國家,略如上海一市人口之多,要求按戶投票,表示贊否,其事非不可行。以云全國人口有四萬萬人之多,欲以瑞士之制,施之於向不知選舉為何事的中國,決難辦到,是為中山先生所深知。故對我國中央政府採用直接民權一層,絕口不提。但五五憲法起草者,每以為此種直接民權,雖不能行於中央政治,但未嘗不應略師其意,運用之於國民大會之中。故「五五憲草」中規定國民大會得行使創制、複決、罷免等權。即民國十九年《中華民國約法草案》中,關於國民大會職權,亦有如下之規定:

一、對於立法院所制定之法律,認為不當時,得提出修正案於立法院。

二、得提出法律於立法院。

我人以為代議政治與直接民權兩制,各有其優點,如英國以代議制度見長,如瑞士則以直接民權見長。如以代議制度為不夠,則應將創制複決之權提出於全國一般人民,萬一不能,亦應提出於全國的縣鄉議會(即政治協商會議中所提出的無形國民大會)。誠能如此,則但至將來人民程度提高之日,此項權力應自縣鄉議會收回,仍由選民直接行使。如十九年臨時約法及五五憲法草案所規定的,國民大會雖自人民普選而成,實在即等於代議制的英國國會。惟其如此,國民大會之為議會政治,正如英國議會之為議會政治同。誠如中山先生恭維直接民權,惟有將此項民權,置之於直接基礎之上,以符合於直接民權之原意。現在不然,將創制複決等權之由人民直接行使者,交託於代議式的國民大會,自與直接民權的原意不符。況僅有此四權的國大,尚不能與英國國會相抗衡。此種國民大會所行使之權利,決不能與真正的直接民權相比,反而成為真正代議政治的妨礙而已。

第參問題

依「五五憲草」規定,國大行使四權,是為政權,立法院通過法案,議決預算,是為治權。所謂政權與治權是否劃分得開,乃是政治哲學上一大問題。譬如國大有創制權,即公民若干萬人的聯署,得要求立法院提出某項法案,是為創制權。此兩項權力,從立法權的性質言之,實在與代議政治上的立法權,雖有直接間接的不同,但其為對於法案贊否的權則一致。現在一定要名甲為政權,名乙為治權,或者在哲學上可以成為問題,在實際政治上不應以此種微妙的區別,便認為可實行而不生流弊的一種標準學說。我們大家知道,各國憲法中僅有國家主權屬於國民全體一語。此項主權或表現於代議政治的立法,或表現於選舉,或表現於創制複決,要不外乎同為公民對於政府所行使的監督權而已。我人以為中山先生間接民權予直接民權的學說,是為政治上的兩種制度,是為今後制定憲法的實際問題。

我們現在要說到「五五憲草」中國民大會與立法院的問題。

「五五憲草」第三十條:國民代表任期六年。第三十一條:國民大會每三年召集一次,為期一月,必要時得延長一月。依此規定,六年之內,國大開會兩次每次一月即令延長,亦不得超過一月。如是,每三十六月之中,會期少則一月,多則二月,其餘三十四月之中,國民大會無一事可為。況國民大會主要職權,原限於選舉,其他創制複決兩權,依此向憲草規定,還在他日「以法律規定」的不可知之數中。國民大會的職權,可說與各國的議會,絕不相同,對於平日政治,決難發生任何影響。雖原草案中有總統對國民大會負責的規定,其他五院亦有對國民大會負責的規定,但國民大會既無通過法律預算議決之權,如何能靠此規定便享有他國議會對政府所加的裁制?「五五憲草」中舉出總統即五院對國民大會負責的規定。此項負責,究竟是何意義?如所負的責任限於違法情形,國民大會所以責問其責任者,獨有罷免之一途,則此項權力等於是英美憲法中的彈劾而已,與議會政治中的所謂牽制予信任,絕無關係。所謂對國民大會負責的規定,僅為違法時的彈劾,絕對不足語乎憑藉預算與法案以行使其監督之權。我人以為行政機關如大總統與行政院長應對人民或國大負責,自屬事理之當然。但立法院委員、司法機關亦有對國民大會負責的規定,我真不知此負責如何負法?試問英國國會議員,除以當選落選決定人民對他們的好惡外,決不容許另一機關來責問他們的責任。所以這種負責方法,徒然予國民大會以搗亂立法院的機會,絕非使各機關各得其所的好辦法。至於大總統對國民大會負責及其選舉的規定,我人以為亦不足以保持總統的尊嚴。最理想的大總統選舉,應由人民直接選舉。即不然,亦應由全國若干萬人充當選舉人,萬不應由一千五六百人組成的國民大會操總統選舉之權。因為人數太少,容易賄選或威迫。必須將此項權力散之於全國人民,然後利誘與威迫之技倆無所用,才是總統選舉的妥當辦法。至於大總統對國民大會負責云云,以我們上文預測,將來獨限於罷免或彈劾一項。此類事情我們自然希望其不致於發生,萬一有之,即令憲法尚無此項負責的規定,立法院或國大自然起而質問大總統的責任。故「五五憲草」第四十六條的規定,在我們看來也不會發生政治上的大作用,因為國大的職權限於罷免選舉,雖有負責之規定,總統自然視此為不足畏懼的。由此說來,依憲草所規定,國大可以質問總統責任及立法司法機關的責任,好像權力頗廣大,而實際是空虛的。

再則立法院與國大的關係。依六十七條的規定:「立法委員由各省蒙古西藏及僑居國外國民選出之國民代表,舉行預選,依左列名額,各提出候選人名單於國民大會選舉之。」明白一點來說,立法委員的選舉,是間接的間接,或名曰二重間接。就是說國民選國大代表,國大代表按六十七條之規定,分省選舉各省應得的立法委員之人數。即令本條中規定立法委員人數不以國民代表為限,但我們可以斷定此種委員背後既無選民,又無選舉區,僅有分省之國大代表選出其心目中的朋友而已。試問此類立法委員有何資格代表民意。其次立法院的職權,既限於通過法律、議決預算等權,名之曰治權,則立法院之地位,如政府的附屬品,尚何監督機關之可言。

我人以為國大代表的性質,應側重直接民權。即令暫時不能以選民全體夠成國民大會,至少應以此項直接民權,推廣於全國的縣鄉議會,所以政協會中決定無形國大之制,其用意即在於此。惟有如此,乃可將國大致之於直接民權的墓礎上,自成一個系統。至於立法委員直接由人民選出,其所行使的職權與各民主國的國會相等。然後立法院乃能代表民意,不致成為政府的附屬機關。國大與立法院兩機關系統分明,自能各盡其責。「五五憲草」乃不然,立法委員既不能代表民意,行使各國國會應有的職權,同時所謂國大者,三十六個月中,只有兩個月開會,又絕無方法可干涉政府的行政,名義上兩方面均為選舉機關,且各有所事,實際上則此疊床架屋之兩機關,叩其內容,則空空如焉。在此二三十年之內,中國苟能將代議政治徹底施行,自足以糾正目前政治上的弊病,即令不提倡創制複決兩權,亦無不可。奈何代議政治尚未徹底施行之日,偏要提倡創制複決等權。今天國大要求立法院將某項法案交複決,明天又提出立法原則,要求立法院制定法案,此種作風,徒然引起人民心中立法院能力不足的感覺,在此立法院初創之際,偏偏有人批評它,說它不對。試問立法院的地位,如何能有鞏固之一日?所以立法院之上,再加一個如國民大會的太上國會,我們期期以為不可。

如政協會的規定,立法院代表,由人民選出,則立法院與國大代表對於人民的關係完全相同,即同為代議關係。國民品質而優良,也可完全信任立法院代表,不必以創制複決兩權賦予於同為代議機關的國民大會。假定人民品質不優良,既有立法院,又加上國民大會,雖託付以創制複決兩權,其為不能代表民意則一。此種疊床架屋之制,徹底言之,徒為贅疣而已。我國現狀之下,關於中央政治既不能採取直接民權制度,則應以代議制度為滿意,先充實立法院,使立法院得以完成其任務。依「五五憲草」的規定,好像既不信任立法院,同時又要另一個代議機關的國民大會來行使直接民權,無論在邏輯上在事實上都是說不過去的。我人以為與其如「五五憲草」的所規定,將立法院弄成一個間接又間接的代議機關,不如將立法院改為由人民選舉產生,使它直接能代表民意。國民大會應該放棄創制罷免複決等權,換句話說,放棄直接民權,其任務暫以選舉總統為限。總之,直接民權與代議政治不可混兩為一。古人所謂「離則兩美,合則兩傷」,對於這兩問題,很可適用這句話。

第肆問題

中國今後憲法中,是否應該同時採用代議制度與直接民權?以中山先生的偉大,早已見到代議政治之外須以直接民權來補救。這個前提,我們是贊成的,惟其如此,我們以為直接民權應該照直接民權的原意來進行。就是說,四權應由人民直接行使不能交與國大代表來間接行使。所謂代議制度應照代議制度的原意來進行,不可由代議制度的國大來行使直接民權,更不可由間接又間接的立法院來行使代議制度的職權。所以依政協會關於修正憲草的決定,規定立法院代表,依照普選方式,由人民直接選出,所行使者為各國國會的職權。直接民權的制度,我人之意應為國民留下來,為異日之用。等待選民冊調查清楚明確之後,或人民知識水準提高之日,或各縣中先行行使四權成效卓著之日,可逐漸將四權交於選民,以符合直接民權之實。此事應在憲法上留有餘地,以便將來憲法上人民得有行使四權的機會。立法院,如前文所言,應由人民按普選制度選出,行使各國國會應有的職權。如是代議制度與直接民權可以並存而不相妨礙。

以上四種答覆既終,我們可以進而討論,關於未來憲法中,國大問題的討論。

「五五憲草」的規定,國民大會由各縣所選舉的代表組織而成,行使直接民權中的四權,而其代表名額不過二千餘人。在瑞士創制權一項的提議,須經三萬人簽字,然後交付公民投票。其投票人數亦在二三十萬左右。奈何我國將此人民所享有的直接民權交託在二千人之手中,豈不與直接民權的意義大相違反。故創制罷免等權,萬不可授之今日之國民大會,此其一。

國民大會如授之以創制複決兩權,如十九年約法所規定:

一、對於立法院所制定之法律,認為不當時,得提出修正案於立法院。

二、得提出法律於立法院。

那麼國民大會的關係,要變為一種太上國會。對於立法院所做之事可以批評其對與不對,對於立法院所不做的事又可提出來要它補充。其結果必致降低立法院的信用,引起人民心目中立法院是否應重新選舉的觀念。立法院的威信既不能確立,而國大所提出的法案,又須交立法院通過,試問如此智慮不周,威信不立的立法院,如何能完成任務,以滿足國大的所期望,此其二。

政府中人頗慮所謂國大如政協會修正憲草所規定,成為無形的國大,即合全國的省議會縣議會代表在各縣各地分地投票,選舉總統。選舉完畢之後,將選票一併送至南京開票。此為政協會所提出的所謂無形國大,但國民黨二中全會之後,政府要求改無形國大為有形國大。於是「政協憲草」小組中決定國民大會在總統選舉之日召集,此為國大的職權一。修改憲法的權,亦為國大所當行使,此為國大的職權二。但除此選舉總統修改憲法之外,國大並無其他職權。換詞言之,國大任期與總統同,總統期滿之年,即為國大召集之年,除此之外國大無其他會期。此其三。

我人以為國大的地位如此,則國大等於一選舉機關,與美國的兩院相等人數合組而成的總統選舉人會略相類似。此僅為國大目前的地位,將來人民程度提高之日,總統或四權行使,由四萬萬人直接辦理亦無不可。換詞言之,合四萬萬人而成為國民大會,此為我人對於直接民權的理想。

第五講 行政權(總統與行政院)

此次政治協商會及憲法小組中,有一個爭執問題,即今後對憲法中的行政權應如何組織。明顯些說,就是:「採取總統制抑內閣制?」討論之中我曾向朋友說:「各國制憲時都有一個難題,如德國於一八七〇年議憲之際,普魯士與德意志關係如何,換言之,即普魯士王如何能在德意志聯邦中仍居於主要地位,一面普魯士為德意志聯邦主體,一面在德意志聯邦中把各機關之鎖鑰拿在自己手上。這是俾斯麥苦心解決的問題。美國制憲之際,一方要造成美洲合眾國,另一面各州仍要保持各州之平等地位。不論如紐約州占全國人數十分之一(千餘萬)或尼瓦達人口不過七萬七千四百〇七人,(根據一九二〇年統計)。但各州所選參議院議員同額,每州兩名。同時各州,不論大小,同樣對總統行政有干預之權。此種制度無非要使各州仍保持其州權,而同時參加美國之聯邦。這是美國憲法上一個難題。日本伊藤博文議憲之際,為保存天皇大權起見,其舊憲中第十一、十二、十三等條規定:(一)天皇統率海陸軍;(二)天皇編制陸海軍,並決定常備兵額。天皇這種大權,是與議會政治兩不相容,後來軍事三長官之地位(陸軍大臣、參謀總長、訓練總監)即由天皇行使軍事大權中得來的。彼等的地位可以造成內閣,毀壞內閣,是從這三條文夾纏中建立起來的。日本之所以強在此,日本之所以亡亦在此。雖然在當時伊藤博文匠心獨運,得到解決,但是從這次戰爭來看,結果是不好的。這是日本憲法的難題。這次在政協會中我們同樣碰到這麼一件事。雖然這問題並未表面化,但國民黨中確有一部為擁護蔣主席大權起見,贊成總統制。雖沒有人拿出堅強的理由為總統制辯護,但對於各黨各派責任政府制度之主張,常用內閣風潮的話來反對。我們可以說這次協商討論之中分為兩派;一派主張責任政府;一派偏於總統制,反對責任政府。第二派的意思即要將總統權限擴大。這種對立陣勢,雖不明顯,而暗流潛伏是很有力的。

我要勸告國人:我們如何不預存一個對人的觀念,或曰「因人立制」的成見,而要徹底為中國長久計,應採用何種制度打算。民國成立已經三十六年,民國元年南京政府本來採用總統制,後來因袁世凱任總統時又採用內閣制。此是民國初年不免「因人而制」的毛病。民國十九年約法中原來規定「各部會長官,以國民政府主席之提請,由國民政府依法任免之。」但是後來國民政府組織法中又加上一種限制:「國民政府主席不負實際責任。」無非說蔣先生當行政院長,部會長官之選定權操之於蔣先生,而不操之於林主席。這又是「因人立制」之一個證明。我以為一國制度之運用,自然不免受當局者何人之影響,但只能在條文範圍之內有所變更。如羅斯福時代,總統所行使之權力,比任何總統廣大得多,但是美國憲法條文未嘗因此變更。惟有如此憲法之遵守,與人的運用,乃能兩不衝突。我們則不然,每一大人物上臺,先要變更條文,總是將條文遷就個人,個人不遷就國家根本大法。這實在是件很奇怪的事。要知道條文規定雖然嚴格,但條文之四方八面可活用之處甚多,只要拿條文詳細推敲之後,加以活用,自然個人本領可以發揮,同時也不致破壞國家大法。試問美國上次大戰後,國聯盟約為參議院所反對,終於不獲通過。這次羅斯福與杜魯門遇到外交大問題,每先與參眾兩院內領袖互相協商,並且將兩黨領袖加入美國代表團之中,所以聯合國憲章,便得參議會多數人擁護。可見憲法條文能以分析頭腦研究一番,自能將憲法之遵守與人的運用兩方面,匯歸於一。萬不可以逞一時意氣,動輒蹂躪法律,遷就自己。如明白這道理,自然能免於重蹈三十餘年以來的覆轍,為國家尋求新出路。

我們應知世界上之制度,沒有絕對好的,原可由自己創造,不必事事步人後塵。關於行政權,世界上有四種制度:(一)美國之總統制;(二)英國之內閣制;(三)瑞士之委員制;(四)蘇俄之人民委員及其最高蘇維埃制。此四制之中,瑞士制宜於中立之小國,不宜於繁劇之大國;其部長由各委員自由選擇,其總統每年輪流一次,其議事在七人委員會中常以一致精神行之。此種情形,只能見之於瑞士,不能見之於他國。故此種制度,決不宜於我國。蘇俄之制,以人民委員會負行政之責,對蘇聯最高蘇維埃負責,在最高蘇維埃休會期內,對最高蘇維埃主席團負責。蘇聯此種制度,其人民委員會任免之權,操之於最高蘇維埃會議,換詞言之,操之於最高主席團。蘇聯現在只許一黨存在,所以甲倒乙起,不生多大問題。這種制度倘以之移植於我國,恐亦未必能適於實用。所以剩下來的,只有英美兩國制度,或者採取英美制度而加以變通,另成一條第三條路。

現在我們對這問題分四段講:(一)「五五憲草」中之行政制度;(二)美國總統制對於中國之適否;(三)英國內閣制對於中國之適否;(四)如何找到第三條路。

(一)「五五憲草」中之行政制度

「五五憲草」中之行政制度,可說行政權集中於總統一人手上。雖然第五十五條規定:「行政院為中央政府行使行政權之最高機關」,但行政院各部長官由總統任免。同時院長及各部會長官又專對總統一人負責,故院長及各部會長官為總統之屬僚,而非代總統負責之內閣閣員。照「五五憲草」行政權之規定,僅以總統一人為主體,行政院長及各部長官,依總統之好惡或留或去。

此項總統權力之所以構成,不僅由於行政院為總統之僚屬,此外尚有其他兩項原因。美國之國務卿及其他部長,也是總統僚屬。但以美國總統與「五五憲草」上之總統來比,則美國總統之權力尚遠不如「五五憲草」上我國總統之權力。因美國採用三權分立制,總統之用人權,參議院是可以牽制的。關於財政權,眾議院又可牽制。因為有此兩項牽制,所以美國總統名為行政官長,但在行政立法兩方常遇到兩院之反對,無法實行己意。「五五憲草」上之總統,絲毫不受其他機關限制。(一)「五五憲草」第四十六條規定:「總統對國民大會負責」。但國民大會每三年召集一次,會期一月,即三十六個月之中,僅有一月是會期,其他三十五個月是在閉會期中。試問國民大會會其如此短促,有何方法對總統之行政加以牽制或批評呢?即令國民大會每年開會一次,但國民大會既不能討論預算,又不能議決法律,可說國民大會對於行政無一毫監督之權。就是年年開會,也夠不上說監督。所以第四十六條總統對國民大會負責之規定,似乎總統是一個負責的總統。但是三十六個月中僅有一月開會,除國民大會在三年中有一個月可以發發脾氣外,哪有機會批評總統之所作所為。即令國民大會年年開會,因為國民大會無通過法律、議決預算之權,所以也無在實際行政上質問總統之權。我們看來,第四十六條之規定是一種門面語,雖有可質問總統責任之規定,但除總統犯法以外,恐怕負不了什麼責任,所以這一條是空文。以上是從國民大會之性質上造成總統大權之第一種原因。(二)立法院依中山先生之學說為治權機關,不稱為監督機關,就是說立法院與總統與行政院立於同一水平線上,換詞言之,同為中央政府之一部,而不是對中央政府之監督機關。美國憲法關於國會權力,規定於第一條中,其文曰:「本憲法所授與之立法權,均屬於由參議院與眾議院組成之合眾國國會」,法國憲法第一條曰:「立法權屬於參議院與眾議院。」國會乃國民行使主權之具體機關,故應列在第一條,以示正本清源之意。現在「五五憲草」第六三條中稱:「立法院為中央政府行使主權之最高機關。」既約中央政府之機關,自成為政府中之一部份,而不成為人民之代表機關。此其一。第六十四條規定:「立法院有議決、預算、法律之權。」他國憲法中視立法權為國民行使其主權之主要方法,非經國會同意,則法律不成為法律。依上所言,如美法兩國憲法均將立法權一項規定於第一條中,而「五五憲草」將立法權看做中央政府之一種執掌,將法律案預算案大赦案列在一處,與其他國家之以立法權交託國民代表之意義,迥不相同。此其二。他國國會之所以有權,不僅立法而已,在其能質問政府,監督政府。各部長並有對國會負責之規定。而「五五憲草」中但有行政院長及各部部長向總統負責之規定,則政府人員不對立法院負責可知。立法院既不能向部長質問其責任,則立法院除享有日本內閣中法制局之地位外,何有他種地位之可言?此其三。更有離奇之一點,第七十二條云:「立法委員於院內之言論及表決,對外不負責任。」而六十五條規定:「立法院對國民大會負其責任。」試問立法委員在立法院中除言論及表決外,別無其他工作,現在偏要他對國民大會負責,實際上就是說國民大會對立法院之言論有認為不當時,可行使其罷免權。立法院頭上設了個上級機關,試問立法委員如何能自居於人民代表,本其良心所信,對政府充分發言呢?此其四。

因有以上四點,「五五憲草」中立法院之地位,不能與他國國會相提並論。我們把它當法制局,其原因即在於此。從上文所討論之國民大會、立法院之權限看,可說這兩機關將各國所謂國民監督權分在兩處之後,乃便成為兩個不發生效用之機關,而反將總統權力極端擴大,人民代表除舉手贊成外,絕無其他權力可言。以人身來比,是頭重腳輕,或犯了腦充血症。我們在政協會中所以毅然決然要將「五五憲草」中立法行政兩項,加以徹底修改,其原因即在於此。政協會中政府代表如孫哲生先生,對於現有憲草決不堅持,且贊成吾輩的修正,其態度可佩。立法院中會有人責問他,可以准許人家將「五五憲草」修改到此種程度。我曾經聽到全增嘏先生說:當時有人質問時,哲生先生答覆:「人家修改得比我們好,自然應該贊成他們。」哲生先生這種雅量,實在是可佩服的。倘政協會討論根本大法之際,如政府黨堅持將「五五憲草」照原樣施行,那恐怕不但不能促進民主,徒然造成總統大權獨攬的局面,將來流弊所屆,是不可勝言的。關於這點,國民黨中除哲生先生外,還有不少人是同我們有同感的。

(二)美國總統制對於中國之適否

說到美國總統制,我們要聲明一層。美國憲法成於一七八七年,而英國內閣制確定於十九世紀之後。我提到這話,無非說美國所以規定總統制,並非因為英國內閣制不好,而是因為英皇專制的不好。這就是說,假定美國制定憲法在英國內閣制度成立之後,美國政體是否像今天一樣,或者模仿英國,也是不可知的。

美國之所以採用總統制,鑒於美國在邦聯時代中央政府之無能,所以一定要造成有能力的行政機關,而採用今日之行政制度。美國依現行憲法,有下列各項規定:(一)美總統為陸海空軍司令;(二)締結條約,但須得參議院同意,即參議院三分之二之同意;(三)任命大使領事部長及法官等,但須得參議院之同意;(四)減刑與大赦之權;(五)法律之否決權;(六)每年國會開會時,總統提出咨文,臚舉應辦之事項;(七)注意法律之忠實執行;(八)任命陸海空武官。

但我們知道美國憲法之基本原則是三權分立,就是說國會管立法,總統管行政,法院管司法,因為有此三權分立之原則,表面看來,似乎三權劃分是很明顯,但從實際方面說,三權是互相牽制的,其互相牽制之情況,約略如下:(一)大總統負法律執行之責,而法律的制定,屬於國會,因而總統受國會之牽制;(二)英美兩國中所謂預算,即法律之一種,所以制定預算之權,亦屬之國會,施行預算之責任雖在總統身上,但在議決時又受了國會之牽制;(三)辦理外交議訂條約,是總統的責任,但條約要經參議院批准,派大使亦須參議院同意,所以在外交方面又受國會之牽制,(四)任命文武官吏是總統的權力,但各部總次長及將官之任命,須得參議院同意。從以上各種事實來看,美國憲法雖採用三權分立原則,可是除分立外,制衡原則(Check and Balance )占了極重要成份。

我們從一百五六十年之成績來看,可說美國的總統制是成功的而非失敗的。因為像傑弗遜收買路易石安那州,是一件大事,林肯南北戰爭,是一件大事,威爾遜應付第一次世界大戰,羅斯福應付第二次世界大戰,均能應付過去,並未損害國家權威。這都可說是美國總統制的成功。但這制度一旦移至中國,是否能收同樣美滿的效果,真是一個疑問。第一、如總統任命閣員問題,在美國雖然通過者多,否決者少,即使有一兩個否決的,大家淡然處之,不以為意,至多另外由總統再提出一人交參議院通過罷了,但像我們民國初年,總統提出閣員名單,為議會所否決時,大家爭論,面紅耳赤,好像這種制度是絕對要不得的,總統因此想出辦法,以次長代理部務,不再提出人選交議會通過。這就是一種破壞約法的行為。第二、以通過條約來說,按照美國憲法,總統所訂條約,須得參議院之同意,上次大戰之末,巴黎和會中議訂了國際聯盟條約,竟遭參議院反對不能成立,但美國是遠在大西洋背後的國家,即令不簽字於巴黎和約,在它的外交上不生任何影響。假令我國有一中蘇條約提出,國會不獲通過,政府無法執行,在我們友邦蘇聯一定要起而質問要求實行。所以參議院通過條約之制,不是我們所能依樣葫蘆的。第三、再說到美國預算編制問題。美國原來的預算編制權,可說不在財政部,而在國會。全部預算分為若干委員會處理,如海軍,陸軍,工商,及司法等各委員會,彼此各事其事,絕不相謀。從一九二一年後,另設一預算局,隸屬於總統之下,將各部支出方面匯合為一種概算書,由總統提交國會,但關於收入方面(即租稅)之決定權,還是在國會而不是在總統手上。美國這樣的富,稍有浪費,不足為大害,像我們這樣的窮國,將決定支出決定收入之權,交託國會,恐怕不能使吾國財政立在健全的基礎上。

美國總統,自然有其獨立的地位,不受國會牽制的地方。所以美國的總統,可以說是強而有力的。羅斯福在大戰之中,關於擴張軍備,增加工廠,並施行租借法,均能以極敏捷的手段來執行。但這是歐美國家戰時的普遞情形,不是總統制下的特有情形。英國雖採用內閣制,努力於戰備,亦是如此的。

現在我要說到美國所謂內閣。總統以下分設各部長,一七八九年華盛頓就職時僅設四部:一、國務部;二、財政部;三、陸軍部;四、總檢察官。後來陸續增加。一七九八年設海軍部,一八二九年設郵務部,一八四九年內政部,一八八八年農政部,一九〇三年工商部。合此九部成為今日之內閣。除部之外,還有各種委員會,如聯邦貸款管理處,改造財政公司,其數甚多,暫不細述。

美國總統下之內閣,雖名義與英國相同,但其性質,迥然各別。內閣之名稱,不見於美國憲法條文之中,在第二項第一款僅有一語與內閣有關者,其文如下:「大總統得命其行政各部長關於其所轄各部,以書面發表意見」,其規定之文,簡單如此。內閣之集合體如何,內閣中應設若干部,憲法中漫無規定。

以上所舉各部,因為事實上之需要,逐漸增加而來,若以美之內閣與英之內閣比較一下,其不同之點,至為明顯。

(一)美內閣下,其為內閣總理之人,即為總統自身,國務卿之地位雖高於其他部長,但決非內閣總理,因為決定政策大權是在總統一人,各部長都夠不上。

(二)內閣各部長對總統個人負責,並不對國會負責,部長雖能出席於美國國會委員會中之討論,但不出席答覆國會議員之責問。

(三)美總統美星期舉行閣議一次,我們從報上看見會議時間或半小時或一小時。因為英國式之內閣由各部長官大家表示意見,造成總體的集體閤議或政策,而美國內閣並不如此,各部長各自獨立,各部長各以其意見對總統有所貢獻,不是內閣各部長之意見彙合而成一種集合體的意見。故蒲徠士在《美國平民政治》中有句話說:「美國之所謂內閣,並不以一個全體性之資格來動作。換言之,美國內閣不是一個全體,僅是一群人,其中各個人各自對總統負責,去留由總統決定,故無所謂聯合政策,也無所謂聯帶責任。」

假定吾國憲法上所謂總統制,如上文所言,以三權分立為基礎,第一、總統專管行政,但任命內閣與簽訂條約須得參議院同意;第二、預算上出入多少由兩院決定;第三、所謂內閣乃僚屬式之內閣,以總統一人之好惡為取去。此種制度移植於吾國,其能否造福,我是絕對懷疑的。

(三)英國內閣制對於中國之適否

內閣制發生於英國,後來傳播到法、德、比各國。英國內閣制之妙處因為上有英王,但是英國人慣於保守,不願將皇帝去掉,僅僅要使英王無權干預政治,而且處於無責之地位。所以縮小英王權力之方法,在開始時,有兩種規定:(一)非得議會同意,不得立法;(二)非得議會同意,不得徵稅之類。其後將政治上之領導權完全交託於議會,或者曰議會所擁戴之人物,也可以說議會所選舉的人物。議會並非以投票選出,但其人必為多數黨領袖,如同選出一樣。以此種眼光看英國內閣制,可以說世襲元首,照舊存在外,另有一個民選元首代之而起。英國內閣之精神,即在於此。此一點僅由內閣總理之地位來說,好像內閣總理就是美國總統就是美國總統,但內閣之內容,還不只於此。

英國內閣制有三特點:(一)行政與立法之密切聯繫,就是凡內閣閣員必同時是國會議員。反過來說,非議員不得為閣員。內閣之總理或閣員之本黨,在議會是占多數的,但他自己選舉時落選了,如去年加拿大自由黨得勝,而總理金氏落選了。他的同黨就讓出一個議席來,使他再去競選。他在這裡面是有把握的,極易當選。然後此人才能充當總理或閣員。惟其閣員便是議員,所以政府的方針提到國會裡去,是極容易通過的。而且英國議會中是兩黨對立的,在朝黨一定是議會之多數黨,所以容易得到議會之擁護,行政立法之聯繫當然是很圓熟的了。(二)內閣之純一性(homogeneity)。閣員必出於同一黨,其政見必須大致相同,不可有歧異之處。換句話說,閣員不可在演說中表示甲閣員與乙閣員有何不同之處。假定在內閣中,甲乙兩黨員政見真有不同,此兩者不同之最後決定權屬於內閣總理。但有一種公開的問題,閣員不妨表示其彼此不同之處。如第一次歐戰之前,發生婦女參政問題。當時自由黨內閣因為問題第一次發生,所以內閣中並無決定之政策,於是在議會中用試驗方式討論一番,甲閣員贊成,乙閣員反對。而反對黨中亦有人贊成有人反對。這種情形下,閣員意見可以任意參差,但此為極少數之例外。就大體言之,閣員的意見還是要一致的。(三)閣員之聯帶責任。所謂聯帶責任就是內閣共同進退;進則同進,退則同退。甲閣員所作之事與乙閣員原本無關係者,但甲閣員之錯誤影響其他閣員。應為內閣所負責任是聯帶的,英國學者政治家摩勒氏(Morley)說明內閣之聯帶責任如下:

「就原則言之,各部之重要政策,由全部內閣共同負責,進則同進,退則同退。外交部一件失敗的公事,可以將財政部長帶下臺;一個愚蠢的陸軍部長的錯誤,又可以把一個好內政部長趕走。因為內閣對君主或議會說是一個單位,內閣的議會提到君主與國會前,如同一個人的政見一樣。他們提出他們的政見,在君主面前在貴族院在眾議院裡面,都好像一個單獨的全體(a single whole)。內閣的特徵,就是聯合而不可分的責任。」

以上三種特點之背後,還有一種基礎的事實。就是英國國會中,除去短期的例會之外,是兩黨對立的。一方是多數黨,他方是少數黨。多數黨在朝執政,少數黨在議會中居於批評地位。惟其如此,所以多數黨之在朝,其地位鞏固,不致時時發生動搖,如歐洲大陸上德、法等內閣的情形。因為執政的政黨自身是多數黨,而且內部意見一致,自不致授人以隙。所以英國政府一旦上臺必能維持其地位至少四五年之久。至於大陸上之國家如德、法兩國國會中之政黨是小黨林立的。所以組閣問題發生,必須各小黨互相聯合,然後可以組成政府。假定某黨閣員有意見不同之處,這內閣就要坍臺。所以這種內閣是不易長久的,長則半年,短則一月或數日。我們要知道英國之內閣所以與大陸上各國不同之處,不在於內閣制度本身,而在乎兩大黨對立或小黨林立的問題方面。

現在我還要把責任政治四字解釋一番。英法兩國同樣是內閣制,從它內閣壽命來說,長短之不同,如天淵之別,但其為責任內閣之制則一。(一)總統或英王居不負責之地位,就是說政府一切行為由內閣負責;(二)內閣負責之根源,由政府所發命令,須經內閣總理或有關之部副署,副置之人,即為負責之人;(三)議會對政府認為不滿時,即舉行不信任投票,通過時則有關之部或全內閣因此辭職。原來這種制度是國會防止帝王專制想出來的,因為國家不能天天將皇帝革命,只有將皇帝行為之責任,寄之於內閣身上。政府錯處不歸罪於皇帝,而歸罪於內閣。現在的國家,大抵已去皇帝代之以民選總統。但總統有一定任期,而議員與內閣之衝突是隨時可以發生的,所以在民選總統之下,仍舊保持責任內閣之制,以便國會之意思隨時發揮。而內閣之存留與否,完全看議會對它信任如何。所以責任內閣制,又與信任投票制有聯帶關係:政協會中關於責任內閣有規定外,同時亦規定信任投票制。但議會一旦實行信任投票制,自然容易引起閣潮。我以為責任內閣制與信任投票制,應該分作兩件事來看。責任內閣之精神,在乎政府有了錯誤,議會可以起而質問。如其錯誤不可饒恕,則閣員便應辭職。信任投票制之要點,在乎議員議員表示不信任後,內閣立即辭職。這是議會倒閣最利害的武器。在我的意思,責任內閣是民主政治的基本精神。如不採用內閣制,同時也不採用美國之三權分立制,總統或內閣可以孤行己意,為所欲為,這是專制而非民主了。惟其如此,責任內閣之必須保存,而信任投票之尖銳性,不妨加以緩和。倘因信任投票制亦於發生閣潮,因而排斥責任內閣,那就不免於因噎廢食。所以我的意思,責任內閣仍應保存,而信任投票之行使,自應參以一種緩和之劑。這件事盤旋我腦中,下段再將以詳細說明。

(四)如何尋求第三條路

上文說到政協會中有兩派人,一派主張內閣制或責任政府制,一派主張美國是或中國式之總統制。主張總統制的人怕小黨林立,閣潮迭起,因此政府不能辦事。認為能像美國一採用總統制,不受議會干涉,因此國家大事,總統都能放手做去。這派人所以有此主張,是拿法國閣潮作對象的。我以為這派人希望行政敏捷,各部長能久於其任,總統行動不受議會干涉,自然有他們的理由。但是要知道美國總統制的由來,是鑑於一七八九年以前「邦聯」時代中央政府之懦弱無能,所以懲前毖後,要有一個政府,享受獨立地位,受之以行政之權,使之負起行政上之責任,加強邦聯的團結。因為當時美國的病症如此,所以有這樣一張藥方。我們要問當時美國所犯的病,是不是現在我們所犯病症;美國所用的藥方,是否我們也能適用。

十餘年來的局面是國民黨一黨統治的局面。這十餘年中經過內亂抗戰,是很困難的時期,茲舉蔣主席在廬山夏令營訓話詞如下:

「自九一八事變以後,我們中國天災人禍,連年不斷,內憂外患,交迫而來,迄於民國二十一年,國家民族的危機達於極點。其實國內人事大多數對於民族復興的前途或革命事業的成功,都喪失了自信心,以為國家危機,已無可挽救。正當這樣國家存亡危急,人心萎靡不振的時候,我們在民國二十二年夏季,創辦廬山訓練團,從此每年一次,召集軍政幹部,研究國民革命的形勢,討論對內對外的大政方針,勵志養氣,自強不息,準備與國內外一切反動侵略勢力,以及假革命反革命者總決鬥。最後到了民國二十六年暑期,日寇侵略中國,日甚一日,逼迫我們走到最後關頭,忍無可忍,乃決定對日發動全面抗戰,於是本黨領導軍民,集中力量,再接再厲,愈挫愈奮,苦戰八年。到了今天,卒能達到驅逐敵寇光復國土的目的。」

這種抗戰的功績,自然是大家公認的。但是憲法是國家的百年大計,我們不能存一個對人立法的觀念。應該設想總統的地位應如何,不應以今後作總統的人永遠和蔣主席一樣。況且抗戰時期之所作所為,不一定能作平時憲政上軌道以後的表率。我們大家熱心於中華民國的和平統一,尤其熱心於中華民國的法治。既說到法治,我想人人希望民意發揮,行政改善,與政府各機關職權之分明。八年苦戰雖然勝利,但是法治的幾處如何?第一、所謂五權憲法能發揮其效用嗎?第二、主席與行政院長所享有之職權及其責任之界限到底在哪裡?第三、立法院雖有通過預算之權,但立法院監督財政的效果在哪裡?第四、行政院長與各部部長,是憑主席而去取的,應該把所謂總統制的效用發揮出來,但是行政方面只見大家愁眉苦臉,沒有一個人覺得能舒展他的懷抱。第五、行政院長,好像似他國的內閣總理,但他自己覺得懷抱長不能發揮,感覺不快。同時再問政府中之命脈如財政部長經濟部長又能發揮他們的意思實行他們的政策嗎?第六、目前行政院中央各部部長,絕對不是決策之人,因為部長之上有院長,有國民政府主席,換言之,他們是屬員,而不是決策者。屬員式的部長,還能適用於今後憲法時代嗎?第七、目前財政金融政策,是主席決定嗎?行政院長決定嗎?財政部長決定嗎?誰亦弄不清楚。這種種情形是我們目前所犯的病狀。假定我們不以現有病狀為對象而偏偏假想法國式的閣潮迭起,作我們的對象,實在叫「藥不對症。」

我們既認為目前病狀如此,所以我們認為今後行政機構方面,應如下方:

(一)總統

我們不贊成採用總統制,因為不願像美國一樣將行政大權完全交付總統手中。我們也不贊成像法國一樣大總統不負責任之規定。大總統既經國民大會選舉,他是國家元首,統帥陸海空軍而且能任命文武官吏。所以他在政治上不僅是擺樣子的元首,而是一個負擔國家責任的人物。但是我們為求總統安全計,為使他受全國人愛戴起見,須得有人對他的命令處分加以副署。而因副署之故,發生責任。所以除總統外,另有負責的政府。

(二)行政院

依政協會之議決,其要點如下:

(甲)行政院為國家最高行政機關。行政院長由總統提名,經立法院同意任命之。行政院對立法院負責。

(乙)如立法院對行政院全體不信任時,行政院或辭職或提請總統解散立法院。但同一行政院長不得再提請解散立法院。

這一段規定行政院為行政最高機關,與下一條「總統召集各院院長會商不必明文規定」有相關聯之處,應加解釋。號稱政府之機關,只能有一層樓不能有兩層樓。我的意思說當部長的人,聚在一處開行政會議,這會議就是決策的地方。既執行部務,又有決策之權,就是有權的人,就要負責任。假令當部長的人沒有決策權,是從旁人接受訓令,或者他的提案拿到國民政府或最高國防委員會被人修改,他就可以同人說:我原來提案如何,他們將它修改了,現在出了錯誤,這我不能負責的。可見部長之上,不能有上級機關再來修正。如其上級機關可以修改,他就有藉口,說這事我不能負責。可見決策與執行是應該併在一處,不能分開。這就是我所謂一層樓不能有兩層樓的意思。這個一層樓的政府,就是行政院,並不與其他四院再構成所謂國民政府。簡單的說,行政院就是政府。

這行政院須對立法院負責,因為憲法政治下的政府,必須是負責的政府。他做得好,議會擁護他,他做不好,議會可以質問他的責任。就是說或叫他改換政策,或去原來部長,另以新部長代之。我們這意思只要國會對於政府之過失或溺職,有可以矯正的方法,並不想時刻造成閣潮,引起政府更迭。所以政協會決議中原有一條如立法院對行政院全體不信任時,則行政院或辭職或提請總統解散立法院。讀者注意,這裡用的是「行政院全體」五個字,就是說不信任投票,只用之於行政院全體,其用意所在無非指行政院長所為不滿人意或全院不滿人意時,始得使用不信任投票。這無非是限制不信任投票之使用,以免閣潮發生。後來國民黨二中全會不滿不信任投票方法,要求憲法小組修改,小組中經多少次協商之後,也就同意放棄了不信任投票之制,但並不是放棄了責任政府之制。

歐洲國家採用不信任投票之制,假定不信任投票通過,內閣應立即辭職。所以憲法上留下所謂信任或不信任字樣,就是議會時刻有倒閣之權。現在去了信任或不信任字樣,就是議會立刻倒閣之權沒有了。但並不能說因此行政院對國會不負責。因為議會與行政院之間尚有別種方式,可以發生彼此之衝突。當時經彼此商談之後,曾經政府提出一種方式來解決行政院立法院之衝突如下:

立法院對於行政院重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之。行政院經總統之核可,對於立法院之決議得移請其復議,復議時,如經出席立法委員三分之二維持原決議,該決議行政院長應予接受或辭職。

行政院對於立法院通過之法律案(包括預算案條約案),得經總統核可,移請立法院復議,復議時如經出席委員三分之二維持原案,該案行政院長應予執行或辭職。

我們對這種所謂責任政府制,將其特點扼要的說明如下:
(一)我們沒有採行英美式的內閣制,各部長同時必須為國會議員。
(二)我們沒有要求行政院須負聯帶責任。
(三)我們放棄了國會立即倒閣之不信任投票制度。
(四)按照前文兩條之規定。所謂移請政府變更政策之決議,或立法院通過之法律案,總統均有交復議權。明白點說,如交復議之際,達不到出席委員三分之二之人數,則變更政府之決議案或法律案,並不引起倒閣風潮。

依照第一項,總統之用人權,甚為寬廣。因為內閣閣員不必須為議會議員。總統儘可在議會之外選人。由此可見,我們的內閣與議會制度下的內閣,迥不相同。未來之總統,其用人權較諸英王及法總統寬廣得多。如果總統選一非國會議員充當部長,只須其行政院長同意,此人便可為部長了。第二、協商會議中,說明行政院須對立法院負責。我們沒有按照大陸各憲政國之慣例,特別要求聯帶責任之特別規定。英、法內閣往往以一部長之錯處牽動其他部長,如上文摩勒氏所說。我們所以避免此種規定之用意,無非希望不因一閣員之辭職,牽動全部內閣。第三、至於不信任制度放棄之理由,上文已說過。這是國會倒閣最利害的武器。我們為遷就國民黨二中全會之要求,共產黨與民主同盟首先同意,青年黨本主張責任內閣制,故關於此點會有保留之聲明。後來在野黨派特別顧到內閣動搖之有害無益,大家終於不堅持信任投票制度。第四、第四項之規定,立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之,但總統對立法院之決議得移請復議。如經出席立法委員三分之二維持原決議,該決議行政院長應予接受或辭職。假定此項決議得不到立法委員三分之二之維持原案,則行政院辭職問題,自然不致發生。

合以上四點言之,各在野黨對於政府黨如何讓步,即此可見。此種內閣制,絕非英法式之內閣制,而是一種修正式之內閣制。易詞言之,我們採取美國總統制下行政權穩固的長處,而不忘掉民主國中應有之責任政府之精神。我們瞭解歐美民主制度,已有數十年之久,但我們這次不甘心於小孩式的亦步亦趨,而願意拿出多少創造的精神來。我們希望國民黨平心靜氣,來考慮憲法小組中已有規定而未完全解決之責任政府制。假定在野黨這樣讓步而成立的政府責任制,尚且不肯同意,我們實在不曉得政府所要的,是什麼一種行政制度了。

第六講 立法權(立法院等)

民主國家中號稱有三權,但三權之地未決非平等而是有高下強弱的。所謂三權即立法、行政、司法。此三權雖分屬於三機關;但以立法院之地位為最高最強。因立法院中通過預算,制定法規。法院所解釋,行政院所執行之各種法律,均出之於立法院中,所以立法權較其他二權為重要。假令立法院不預先制定法規,法院沒有東西可以解釋,行政院沒有根據來執行,所以立法院之地位,高於其他兩院。

上文已說過,美、法兩國憲法,關於立法院之地位,安排在第一章,亦即此義。如法國憲法第一條;「立法權屬於參議院與眾議院。」

美國憲法第一條第一項:「本憲法所授與之立法權,均屬於由參議院與眾議院組成之合眾國國會。」

我國「五五憲草」中,將國民監督政府之權力,分屬兩個機關--一為國民大會,二為立法院。國民大會每三年開會一個月,除選舉及罷免政府人員外,不許行使其他各國會所行使之權力。其次為立法院,但立法院為中央政府之一部,不像其他各國國會是居於監督機關地位。第六十四條規定:「立法院有議決法律案,預算案,大赦案,宣戰媾和案之權等等。」這種規定與美、法兩國憲法第一條中規定立法權之式樣是絕不相同的。易詞言之,人家的立法院是人民的代表行使主權的機關,我們的立法院是中央政府之一部,等於中央政府之附屬機關。惟其如此,「五五憲草」中立法權之規定,關於人民代表機關之規定,是絕對不夠的。所以此次政協會中有如下之規定:「立法院為國家最高立法機關,由選民直接選舉之,其職權約等於各民主國家之議會。」

以上說明立法院之地位應該如何,下文再分項來討論。

一、立法院之組織
二、選民
三、議員
四、議事規則

(一)立法院之組織

各國政治學中每每討論一院制或兩院制問題,如英國上院代表貴族,下院代表人民;美國上院代表各州,下院代表人民。兩院與一院問題,好像已經過去,但這次法國新憲法草案所以被否決,就是因為採取一院制的緣故。上院被廢止,天主教進步黨覺得沒有一個第二院,不能對下院的立法做再度的審查,一切議案通過不免於匆促。所以法國輿論就否決了原憲草,將來新草案中怕要採用兩院的。

假定有人問我們這次「政協憲草」修正案是採用一院呢?還是兩院呢?我的答覆是說是一院可,說是兩院亦可。我們根據中山先生五權憲法的意思,仍舊保持監察院。這監察院委員由各省級議會及各民族自治區選舉而來的。它的職權是要各部將有關於所定方針及所發命令之文件,交它查察,如有溺職違法等事,它可以行使糾正與彈劾之權。在外國立法院是以立法方式監督行政,現在我們又加上一個監察院,是以查閱各部命令之方法來考察成績,糾彈行政。假定這兩院如同美國一樣,放在一起,那麼說我們採用兩院制亦無不可。假如說監察與立法兩院分開,則用可以說我們是採用一院制。況且大法官若干之任命,須經監察院之同意,考試院採用委員制,亦須經監察院之同意,這一點好像美國上院之同意權。合而觀之,可以當它兩院,分而觀之,就是一院制。

(二)選民

所謂選民,是誰有選舉權的問題,也就是選民有無財產資格,教育資格,或男女性別的問題。從人權運動起,大家相信選舉是每個人應有的權利,孟德斯鳩會說:「凡為人民在選舉代議士時,均應有選舉權;惟其人地位低下沒有自己意志時,應為例外。」話雖如此,法國從大革命起,直到一八〇〇為止,中間採用財產資格來限制人民選舉權的年數,還是不少。如一八一四年之規定;人民須繳稅二百法郎者,始得有選舉權。這時採取的還是有限制的選舉權。到了一八四〇年,於是採用直接的普遍的選舉制度,凡法人年滿二十一歲享有公民權力者,均得為選民。從一八四〇年直至今日,此制未嘗變更。英國到一八四〇年為止,選民資格限於有土地財產之人,其土地財產每年須生利達十先令者,方得享有選舉權。因為英國人最初採用限制選舉,到一九一八年才採用普選制,所以英國選民人數是逐漸增加的。

年代   選民總額
一八六八 一,三七〇、七九三
一八七一 二、五二六、四二三
一九〇六 七、二六六、七〇六
一九一八 二一、〇〇〇、〇〇〇

由上表觀之,英國選民數目是逐漸擴張的。英國最怕將選舉權交託不負責任的百姓,所以最初是以財產做資格,就是地主,房主,租戶方能充當選民,非此等人即夠不上有選舉權。目前英國所採用之制度為自一九一八以來之普選制度,已無所謂財產限制了。

但當選民者第一有年齡之限制,或二十一歲或二十五歲起,此俟將來選舉法中再為規定。普選制度已經各國認為天經地義;但我要告訴大家,我們既相信這種學說,應該嚴格的實行這種學說。不可徒有普選之名,而行濫權之實。如用假冒方法,僱用人民代替投票,或者連名字都不會寫,另請旁人填寫,這種都是選舉權之濫用,不合於普選之真意。普選制度之真正施行,要具有下列條件:(一)選民冊之製成。選舉前若干月應將選民冊公布出來,有遺漏者應即加入。不合格者應准許旁人指駁。假定有爭執時,應由一公正法官決定。選民名冊之製成,萬不可由一黨包辦,應在各黨監督之下共同製成。(二)到場投票者應正確查明,一人一票,不許雇了幾百人來重複投票,冒名頂替之弊,應予防止,更不用說。(三)投票人必須能自寫其票,寫票方法不妨簡單化,如被選人名單,統統印好,只要他去寫個十字,亦無不可。我們尊重人權,應許有選舉者一齊來投票,但決不是一個人可投幾張票,或自己不投票僱人頂替。這才是尊重人權尊重選舉之道。

(三)議員

第三問題是議員資格如何。英國一八五八年前惟有每年收入六百鎊或三百鎊,方得被選為人民代表。法國至一八四八年為止,納稅達一千法郎者方得為議員。古代所以採用財產為代議士之標準,是相信有了財產的才是紳士,才是文雅的人,才能預問國家大事。但這種理論現在已經不能成立,有財產的人不必便是公忠體國的人;沒有財產的人也不一定是自私自利,不能替國家效力的人。

所謂議員是人民代表,各國都以人口為代議士標準,就是說人口多少,選出代表一人。人口多少之標準是看各國人口疏密程度如何。現舉各國人口標準如下:

美國 每四〇〇、〇〇〇出一人
英國  六二、〇〇〇出一人
比利時 四〇、〇〇〇出一人
瑞士  二〇、〇〇〇出一人
法國  一〇、〇〇〇出一人
德國  一〇、〇〇〇出一人
加拿大 二二、六〇〇出一人

我個人會假定將來我們立法院的人數是四五百人,只好每一百萬人出一人。以四萬五千萬計,應得立法委員四百五十個。這個標準我在憲草小組中提出過,但尚在未定中。拿我們一百萬人出一人的標準來和別國相比,恐怕同胞心中不免不平。覺得我們立法院議員人數太少,一個人代表人民太多。這是沒法子的問題,乃是為立法院人數所限的。我們應知道立法院是將來中國政治家的養成所,人數不可太多,如人數到千人以上,便成為群眾大會,無法細細討論事情。議會議事須要切實地求解決方法,貢獻意見,討論問題,不是以一篇大演說,博得聽眾鼓掌。到英國國會裡去,覺得他兩黨存心討論國事,而非在發揮其雄辯。至於美國國會中,上院九十六人中。其資格都是當過州長,或在州裡當過議員的人,雖然人數不多,但都很有權威。反過來說,下院四百三十五人,已經感覺到會的人不足額,就是到的,也來來去去,不像英國國會嚴肅的討論國事。從這種情形來看,我們將來的立法院人數,是不應超過五百個人,拿五百個人分配於四萬五千萬人,所以得到每百萬人選一個人的數目,這是一種建議,供全國人士討論。

議員人數大致如上,其選舉方法為直接的抑為間接的亦是一個應討論的問題。我們民國初年的國會,就是採用間接選舉的。為間接選舉辯護的人,是怕多數選民的程度不夠,選不到好人;所以在選民之上加上一層選舉人,由選舉人再選出議員,則所選者較為精當。但就各國經驗言之,間接選舉是選民與議員之關係喪失其直接性,選舉人之數目,較為有限,易於發生操縱或行使賄賂等事。故英美人士常以為選民如能有資格選出其選舉人,同時就有資格選出國會議員,所以此次政協會中慎重提出立法院由選民直接選舉的規定。至於國會議員應具之資格,大致下外三點:第一、年齡,第二、國籍,第三、居住之處。所謂國籍,無非限定本國人充當國會議員,不許外國勢力滲入。所謂居住之處即謂國會議員是否應該為本選舉區居民或不必為本選區民。美國制度,國會議員依憲法所規定,須為本州之人民,但不限於本選舉區之居民。英國制度議員須為本州之人民,但不限於本選舉區居民,原為法律所規定,但現在這規定已經廢止了。議員只求其資望學識足以為代表,不必以本選舉區居民為限。惟有如此,國會議員眼光,始能統籌全國利害 ,不為本地小利害所束縛,如此國會中乃加多全國性的人才。此乃養成一國政治家之最好方法。年齡一項,如英國限定在二十一歲,即成年人使可當選。亦有國家限定下院代表當選須二十五歲,上院須至三十歲;如比法等國上院議員須四十歲,下院須三十歲。政協會中議員被選年齡有一明白規定,在成年之年與二十五歲之間,定了折中的數目即二十三歲。

現在我們要討論國會選舉區的問題,即為大選舉區制與小選舉區制的問題。小選舉區制是一區一人,大選舉區制是一區之內在同一票上選舉若干議員。小選舉區制亦可名一人一區制(the single member district plan),大選舉區制亦可名曰聯名投票制(general ticket method)。美國國會選舉向以一州為單位,一州應選舉出議員列在一張名單上,故可稱為大選區制度。自一八四二年後,要求將全國分為若干選舉區,而且每區人口數目約略相等,故現在所採用者即一八四二年修改後之制度。小選舉區之好處在於簡單明瞭;如全國出五百名議員,全國應五百區,一區只選一人,故選民對所選議員容易認識。一區只選一人,故少數黨人至少在若干區內亦有當選機會。但小選舉區制將選舉範圍縮小,其被選議員每易代表本地利害,缺乏全國性之眼光。以法、意兩國情形看,就犯有此毛病。小選舉區制更易引起議員為本區代表而非為國家代表之感覺。換言之,代表地方利害之人多,代表國家利害之人少。在憲法小組中討論之際,哲生先生曾提出立法院議員以一省為一選舉區,即大選舉區之議。我們要知道大選舉區制有利於大黨,而使少數黨無法當選。所以將來立法院選舉區之問題發生時,恐怕要採用兩種制度合併的辦法,將全省分為大小兩種選舉區,大城市以內可採用聯名投票制,餘外各縣,採用一區一人之制,可收補偏救弊之效。

(四)議事規則

有了議會,要使議事得到效果,須有良好的議事規則。議事規則與議會有密切關係。英、美國會表面上同樣稱為國會,但其議事方法,兩國大不相同。譬如提案,在英國有所謂私人提案與政府提案之分,而在美國除對於私人提案加以限制外,無所謂政府提案之名稱。原因是由於英國國會是內閣制下的國會,而美國國會是三權分立下的國會。所以議事規則與國會本身性質如何,是有密切關係的。

議事規則我們不要作一種具文看,它是有其深長的歷史的。如議員言論對外不負責任,非得議會同意,政府不得逮捕議員之類。在我國憲草中,國民大會與立法院均有同樣規定。各國亦均有此項規定,故大家視為不以為奇。實際上因為昔日英王有逮捕議員之舉,與民國初年袁世凱對待國會議員同。可見政府不得逮捕議員,與議員對外不負責任之規定,無論時至今日已為各國通例,亦尚保有其重要意義。再如英國眾議員議長不是眾議員之領袖,而是一個公斷人,等於運動場上之評判員。他的地位是不應對甲乙兩黨有所偏袒。他不靠多數黨的多數使他被選。以英國之慣例言之,新選舉後眾議院第一次開會之日,議長之提名,由在野黨為之,不由執政之多數黨為之,以示公道。他除了當議長之外,無論在全院之中或委員會中,他不投票不討論,以示無所偏袒之意。關於議長的此種慣例,亦是由英國習慣上得來,而是十分重要的。議事規則中有所謂第一讀、第二讀、第三讀以及各種委員會。委員會分為常任委員會,會期委員會,全院委員會,聯合委員會。這各種委員會如運用得當,自能使議事得到美滿結果,不為少數人所壟斷;反之,如藉口民主,不相信委員會能將繁複的事,理出頭緒,換言之,每案都靠五百人在大會上解決,這是不可能的事。大會場之發言,每人發言不得超過兩次。為便利大家發言,不受發言限制的規定,有所謂全院委員會(committee of the whole),委員會之人數,即眾議員之人數,但全院委員會之議長並非原議長,而另外推定一人。全院委員會於討論預算時最能適用,但討論其他問題時,亦有採用之者。

所謂第一讀,乃是議案初次提出之意,由提案者說明之後,對於全案不加討論,如無問題,此案即正式成立。第二讀是對於提案之大原則加以討論,其中細節仍不討論。第二讀成立之後,此項議案交付委員會,經過委員會討論修正。委員會通過之後為報告階段,即將委員會之討論與修正報告院中。報告階段完畢之後,其最後階段為第三讀,即為全院對於本案表示贊同或反對之時。每一議案所經階段不許在一日內為之,其前後四五階段,由甲階段到乙階段之間,應空若干時日,以表示鄭重之意。

上文提及政府法案與私人法案之區別,政府法案是內閣所決定而由政府提出的。私人法案是指任一議員所提。關於地方上設立鐵路、碼頭或發起工程之法案,是議員為謀本地利益計之法案,不是與國家全局有什麼關係的。所以這類法案自成為一類,其討論日期,一個月內只若干天,不像政府法案有優先權可比。以上種種,我所以要提到,無非要使人知道議事規則好像小事,但與國家大政有密切關係,留心憲政者,不可不注意及之。有了好議事規則,民主制度方能收到實際效果,否則,所謂「一國三公,我誰適從」的流弊,是不可免的。

以上四點,既已說明。我還要討論一個問題,就是當國會議員者,為受訓令之代表抑為不受訓令之代表。古代時有貴族代表、教士代表、平民代表之分。所謂代表便是階級代表,代表其本階級利益,成為受訓令之代表。一七九一年法國憲法中規定議員不是某部分人的代表,而是全國的代表,故不應有任何訓令交與議員。德國「威瑪憲法」中亦規定國會議員為全體人民之代表,故不受某種訓令或某種提議之拘束。此種規定無非說明國會議員不代表某階級、某團體、某地方,而是全國人民之代表。故議員根據其良心所信,表示其對於國事之意見。即命本選舉區對他有不滿意處,行使他們的罷免權,下次不使他當選,但當議員者應本自己思想之自由,不以一己之得失為念,惟有如此,才能成為全民族之真正代表,不是地方或一階級之經紀人。

或者有人聽我的話後,會說:「你的話雖冠冕堂皇,然事實上所謂議員何嘗不代表階級利益呢?」美國全國農民聯合會,代表農民利益,美國製造家聯合會及商會聯合會是代表工商利益。兩個工人團體,各代表著六百萬工人。以上各種農工商及工人團體,均在華盛頓派有代表人,長期駐紮,如有一種議案動搖其本階級利益,此各種團體就致書國會,對於各議員施以一種壓力。美人名此種團體曰壓力團體(pressure group)。他們在議會走廊中跑來跑去,與各議員交談,深夜與他們辦秘密交涉,由此可見上文所謂議員代表全民族而不代表其階級利益的,好像是一種假話。從前我們聽見唯心主義的政治學者每對人說:國家是代表全民族利益。但馬克思主義者每說議會中之議員,是代表階級利益的,將唯心主義者神秘的國家論戳穿了。但我們提出一種折中的學說。國家對外作戰之日,政府所提徵兵法案,軍火擴張法案,此種法案,的確合於國民希望,是代表全民族的,不是代表一階級的。至於工業保護,農產品加稅之日,對於工業、農業階級之利害,各不相同,自不免顧及階級利害。所以兩派學說雖然相反,因時間空間之不同,其立言之內容,自有不同之處。但我們可以說國家危急時,議員確代表國家利益,平時不免於各顧其私之病。但從遵守法令,服從多數說,無論哪一階級,總得遵守這種原則。否則,國家本身之存在,都談不上,更何從說到階級呢?

最後,我要再提出一問題,即一國政治家如何能在國會中受到訓練,能使他一代一代繼續下去,當國家領導人。姑且讓我先說我所目擊之英國國會中之現象。英國國會號稱世界國會之母,其壽命已有六百年之久。我們從小就仰慕英國巴力門(Parliament),希望一見。一九一五年冬勞合喬治當英國總理時,一天提出徵兵法案來,我經使館介紹,拿到一張入場券去旁聽。看見勞合喬治坐在政府席上。英國國會之構造,不是圓形而是長方形。在議長座位前,把一張長桌子,桌子一端為議會之書記及速記人。桌子擺在中間,將政府黨與反對黨之座位隔離了。內閣總理坐在座位上,兩腳就擱在長桌上,好像躺在沙發上一樣。這種情形,使我很詫異。與我們參政會中終日正襟危坐的,大不相同。去年十二月中我又到英國國會去旁聽一次,看見前外長艾登,他的腳也是放在書記桌上。一面看來,英國國會討論很不守規矩的,但它議事之嚴肅,處處以議事規則為根據,則又非世界上任何國家可比。這國會已有壽命六百多年之久,但有時十一點半開會,有時三點半開會,議長從辦公室走到議場的樣子,可說從古代到現在,沒有絲毫變更。每有一種規矩,惟有英人能遵守,歷久不懈。此由其國民性保守「久而能恭」的緣故。換句話說,歷代習慣來源已久,但奉行習慣之精神是始終如一。所以舊規矩在英國不致於腐化,不致於成為空文,不致於成為隨隨便便不關緊要。所以一種慣例,在英國常能保持其功用,保持其活力。這是英國民族性之特點,決非其他國家能企及的。因此其議事規則,亦是世界一切規則之母。其中任何一條文之規定,均下過一番心思,其規則中有所謂長期規則(standing order)、會期規則(session order),就知道有的可以歷久不變,而有的便須每期更換。所以有此兩種規則,也就是從英國經驗中精鍊而出。其各委員會之分配與各種委員會之會員如何選定,均有一種至公平之方法,而非專從一黨勝利的眼光上產生出來的。它議事規則之公平,為人取法,其原因即在於此。我們所羨慕的,是其政治家在國會中,能一代一代的養成。在歐戰以前,保守黨代表右派帝國主義,自由黨代表工商,代表自由貿易。但從一九一八年起勞動黨得了十二個議席,每次選舉逐漸增加,當了去年選舉之中,勞動黨增加到三百九十四人。在政治主張來看,勞動黨代表工人,主張社會主義,與代表資本主義之保守黨、自由黨大不相同。但當做英國政治上一場大鬥爭看,工黨居然在平穩之中上臺秉政。這就是英國政治上之特色,求之其他國家是不易多見的。其所以如此,由於英國制度之優良,在乎允許反對黨之存在。反對黨儘管在野,但能參加實際政治,聽到實際報告,以反對黨資格起立發言。他預備將來有一天自己上臺,所以他的發言不是高調,而是負責的建設的批評。在這樣的政治空氣之中,所以今天儘管有在朝黨執政,明天負責繼起之人,也在預備訓練之中。所以政治家能繼續養成,即在於此。英國青年在劍橋牛津受教育,其學生聯合會中,設有一種摹仿國會之政治討論會,也是一邊在朝,一邊在野。所以青年時候之訓練,便是國會中政治家之預備。每個青年人對政治有興趣的,大學畢業後先充當一個人的私人秘書,如艾登為張伯倫的私人書記,如樂襄爵士(前英駐美大使)為勞合喬治之私人秘書。此類私人書記,等於李文忠薛福成當曾文正之幕府一樣。後輩青年能追隨老輩之後,天天得到政治上之實際經驗,乃是政治家養成之最好方法。假定一國青年但讓他抱幾本政治學教科書,做了一兩篇政治學論文,作為自己知識之來源,對於實際政治,專發高調。青年人政治興趣,所以開發之者,只有這一條路,自然只有宣傳,不能有積極的建設的訓練。我曾說過所謂訓政,只有從議會設立下手,方得到真訓練。不然,天天談訓政,而事實上永遠學不到議會中之政治經驗。猶之要學游泳,每天聽游泳講義,不准人投入游泳池中,這種訓練,是驅使青年到浮動方面,不會到建設方面去的。養成政治家之方法,英國制度最可參考,即美國也趕不上。

我們總括本篇,摘其要點如下:

(一)一國以內須養成良好公民,有辨別善惡能力之公民,然後公民在選舉時能善用其參政權利。辦理選舉時尤須編製正確選民冊,力求投票人之正確,萬不可讓選民冒名頂替,或代人填寫,但知以一人一派之勝利為目的。

(二)議會候選人,大概是由各黨各派獲各團體推出的,但充當代表之人,務求其為「一國之善士」,不可但知一地方之利益,尤其不可讓地方上土豪劣紳互相勾結,將代表之公職看為一己之功名。選民程度提高之日,賢才自易於當選,否則,選政必流為「朋比為奸」之惡習。

(三)充當人民代表之人入議會後,如英國國會中兩黨對立,各以負責態度,或建議或批評,自能解決國家大事,並收集思廣益的好處。在野黨人知道他一天也會變成執政黨,自能以負責的態度,對政府有所建議,不流於專唱高調以責難政府為事。

除以上所說之外,尚有一最基本之點,未曾提及。究竟中國未來憲法中之立法院,要它成為英國國會,還是美國國會?從表面上看,兩國會同為民主國之國會,同樣的討論立法,議決預算或通過條約。但兩國國會議事,根本上有它的不同。美國國會是三權分立下的國會,英國是內閣制下的國會,其議事方法,英美兩國有以下各種不同之點:(一)英國國會內有政府法案私人法案之分。政府法案由內閣提出,如不通過,即表示國會對內閣之不信任。大體說幾十年來政府法案之被否決者,一百次中,至多只有若干次。私人法案是由議會以私人資格提出的,其內容是關於地方利益,地方工程建設。此私人議案提出之日,每星期為若干日,即其討論時間,亦有限於某日某點鐘之後。至於美國國會中,對於私人法案之提出,同樣加以限制,但並不知有政府法案之名稱。任何人所提出之議案,不論在朝黨或在野黨,具有同樣價值。就是說美國國會中議案,按一般議事規則,以提出先後,分配於議事日程表上,即總統認為特別緊要之議案,亦是同黨議員以個人資格提出,不視作政府提案。故政府法案之稱,在美國是不能成立的。(二)美國國會內無所謂政府議席與反對黨議席,其議事中各部部長無法代政府辯護。所提議案,假定民主黨議員替杜魯門辯護,其議案亦是以議員資格替他辯護,不像英國部長有優先發言權,且有支配議會時間之權。雖美國國會中亦有多數黨領袖與少數黨領袖二人坐在議員席上,但其任務僅司議事程序,而與英國議會中在朝黨與在野黨之地位是不相同的;(三)英國議會中更有一條極重要之規則,即關於財政方面,除英政府自己提出增加支出或增稅之建議外,各議員本身不得有此建議。即財政上發動權,完全屬於政府而不屬於議員。美國不然,除支出方面已由預算局編制支出概算書外,但關於收入方面,議會仍有提議減稅或增稅之權。英國因為財政當局能以全權編製成出入兩方面之預算,故能免除浪費節省開支。美國之習慣不然,議員可提出增加開支之預算。故美國議會中之浪費,是世界上著名的。下文立憲國財政一章中,再有討論之處。我們以上提出三點,無非要說明我們在行政方面既採用責任政府制,同樣的國會方面亦採取英國國會之議事規則。如是立法機關與行政機關方能收互相配合之效。這點在新憲法中,我們也已顧到,將來新憲法公布之日,自見分曉。

第七講 司法獨立

孔子曰:「刑罰不中,則民無所措手足。」因為生死予奪之權,操之於國家,苟其標準不一,應生者反死,應予者反奪,則法令顛倒,人民心理上之不安可知。所以不論為古代專制國家或現代民主國家,關於料理獄訟均認為國家大事,不可不慎重的。現代所謂司法,不限於盜賊殺傷之有關刑名者而已,更有所謂債權、物權、婚姻,與夫言論自由、結社自由。此皆所謂民事。政府處理某種案件,一出一入,一輕一重,在全國內發生莫大影響,詩曰:「鼓鐘於宮,聲聞於外。」政府之處理案件,稍有不甚,則一事之微,便可以發生人民對政府極大的毀譽。我國周代之制:「司寇建三典,正月之吉懸於象魏,使萬人觀之,浹旬而斂。」漢宣帝患決獄失中,置廷尉平。如何能得封隋理之平,實在是從古至今一種共同的希望。到了唐太宗時,御史李乾祐奏曰:「法令者,陛下制之於上,率土遵之於下,與天下共之,非陛下獨有也。仁軌犯輕罪而致極刑,是乖畫一之理,臣職憲司,不敢奉制。」古代皇帝一統大權於上,所以不知有所謂司法獨立之制。但是執法之事業,應該布大信於天下,不可逞一時之喜怒,是古今一樣的。

現代所謂司法獨立之制,較諸古代專制君主時代尊重法律之外,另有種詳細辦法。茲解釋其意義如下:

司法獨立為近代立憲國家的基本要件。所謂司法獨立,先要問對於哪一機關獨立?在帝王專制時代,一切大權:立法、行政、司法,統屬於一人;換句話說,就是一權政治。在這一權政治之下,政府權力是無限的;人民自由是毫無保障的。現代國家中,第一、將行政權交託政府,行政權以外之立法權交託議會,又將審判權交與法院。這就是三權分立之學說。這三權分立之說是法儒孟德斯鳩看見十八世紀英國政治情形由他首先說出的。盧騷說:「人民自由最好最可靠之保障,莫過於將國家三種重要職務,司法、行政、立法,完全分立;換詞言之,即三種職務應屬於三個獨立機關。」從古以來,行政權之重要,大家都知道,而行政權操諸帝王之手也是東西一樣的;但是在現在國家,則除去行政權之外,一定有立法機關行使立法權,法院行使司法權,這三方面應各自獨立,而不應互相干涉。此之謂三權分立。行政權從前在世襲之君主手中,而現代美國,則操於民選之大總統手中。至於立法則由人民選舉代表所組成之國會行使此權。至於法官有時由民選產生如美國各州;但法官的民選不是一種好制度,因為法官之被選,既須仰人民鼻息,不能以獨立精神來審判。所以各國大都贊成由行政首長(大總統)派定,且派為終身職。如此,他們地位才鞏固,才能不怕權勢,一秉大公判斷訟案。上文所說情形中可以看出司法獨立是與三權分立有密切關係的。

再舉唐太宗一段故事,來說明帝王專制時代與三權分立制度之不同之處何在。

「上以選人,多詐冒資蔭,敕令自首,不首者死,未幾有詐冒事覺者,上欲殺之。大理少卿戴冑奏:『據法應流。』上怒曰:『卿欲守法而使朕失信乎?』對曰:『敕者出於一時之喜怒,法者國家所以布大信於天下也。陛下忿選人之多詐,故欲殺之;既而知其不可,復斷之以法,此乃忍小憤而存大信也。』上曰:『卿能執法,朕復何憂?』冑前後犯顏執法,言如湧泉,上皆從之,天下無冤獄。」

唐太宗能聽戴冑的話,是古代認為帝王的美德;但是,因為從前不是三權分立,所以須要戴冑來諫諍。在現代情形下,情形完全不同,第一點所謂立法權與行政權完全分立,所以一般關於人民權利之法規,乃至於所謂六法,如在債權、物權、親屬繼承等法,一切由立法院制定,非政府所能干涉。唐太宗之敕令,即現代之命令;現代所謂命令要由議會授權,沒有議會授權,命令是違法的。就在古代,法律與命令也不是全部混淆的,如唐律、大清律例等,是我國古代法典,不是帝王一人所能變更的。但是他能頒布敕令,因當時沒有議會,所以沒有人能阻止他。而且儘管有唐律和大清律例,大部份生殺予奪之權還是操諸皇帝之手;所以敕令之權,還是很廣的。如其上有聖君,下有賢相,他們也未嘗不知道立法是永久的,而不是可以隨便變更的。所以戴冑拿法律命令之界線向唐太宗進言,唐太宗也沒話說。但是古代命令與法律之界限,是很廣泛的。有了諫諍之臣他就守法,沒有諫諍之臣,法就不守了。但是在現代就不成,因為立法與行政的界限是很嚴的。其次再說到司法,在帝王專制時代,司法與行政不分,所以從前有禮吏戶兵刑工六部,刑部就是管司法的,而且在各省臬使各縣知縣,他們是行政官,同時亦就是法官。我想大家總記得清末盛宣懷所定商約之中,各國有要求中國改良司法一項。此所謂改良,就是法官同行政官須分開,不能混而為一。但這事件即行政與司法分立,不但在我們向來沒有,即在外國,也是近年才有的事。

當詹姆斯一世時代(一六〇三――一六二五)他會告訴法官說:「你們不可侵犯皇帝之特權,如其你們查出某件事情有關我的權益,除非與我相商之後,請你們不要隨便處理。」這就說明了司法與行政兩權尚未分立時代之情形。

所謂一權專制政治,也就是立法行政司法混合的政治情形,並不限於帝王時代。要知道一權政治,在一黨統治的國家中,他的所作所為,也同古代專制時代一樣。譬如一九一七年蘇俄革命之後,他的所謂法,就是共產黨的黨綱,判決人的罪名,也是用黨化司法來判決。乃至於德國,意大利之法西斯主義,對於異黨的生命自由,都可以隨便剝奪,也與帝王專制時代一樣。可見一權政治或說三權混合之政治,最容易剝奪人民自由。所以三權分立,或司法獨立之學說,到現在還有提倡之必要,蓋一權政治不因為帝王專制推翻之後,便不再存在,而是一黨專制的國家,還可以流行的。

美國加納教授有一段話:「許多理論家認為在君主國家中必須有司法獨立制度,使得人民不受帝王一時喜怒之干涉與壓迫,而且免得法官成為行政部之工具。此等理論家認為此種理由不適用於共和國,換詞言之,共和國不須恐懼司法不能獨立。但是依歷史所昭示,共和國中因黨派之專制,因黨派精神之侵犯,其須要司法獨立之制,以圖保護人民權利,與君主國家中防止帝王之暴虐以保護人民權利者相同。」

現在我們要講到什麼叫司法獨立了。司法獨立之第一個意義是:法律的統治,就是說人民的有罪無罪,須以法為根據,依法判決。所謂法庭乃是普通法庭,而非軍事法庭,人民喪失自由或犧牲財產,須先由法庭判決,然後才能執行,否則僅憑一二人或一派人一時之喜怒,用不合法之手段威嚇他,或妨礙他,這種事情都不合法,而且與法治的意義相違反。

英國的法律家最喜歡引法國文學家福爾泰的故事來證明司法獨立的好處。福爾泰自小聰明,所作詩文尖刻,且善於罵人。曾作過兩篇罵人的文章:一篇是拉丁文的,一篇是用法文寫成的。他的冤家,派了個偵探去聯絡他,後來這偵探造了一番話,說他承認是他做的,於是他就被捕下巴士的獄,是為一七一七年。隔了八年後,他已文名大著,成為文藝界領袖了。又因事與一騎士羅漢氏口角,他還是用尖刻口吻答覆他。不久福氏同蘇利公爵吃飯時,羅漢氏派一群暴徒到飯桌,把他拉下打了一頓。他後來向羅漢挑戰決鬥,羅氏應之。但決鬥的早晨,福氏被人逮捕,又送入巴士的獄。他出獄後,便移往英國居住。英國人常喜歡引這故事來證明十八世紀之法國,毫無法律保障,隨時可以暴力之欺侮與凌辱。與十八世紀之英國尊重法律認為有至高無上的權威,大不相同。當時在英國,國家對人民的賞罰,用法律作標準,與法國人之逞一時喜怒加人以罪者,迥然不同。或者說就是一則有法,一則不知有法而已。

其次法律之至高無上,既如上文所言。但是法律文字儘管好看,其有效與否,應看執法人何如。簡單來說,視法庭之判斷能否公平,能否以有學識的人來當法官。法院能否具備此兩種特質,又視以下三件事而定:一、法官選派,二、法官任期,三、法官俸給。

壹、所謂法官選派,大概不出三種方法:(一)議會選舉,(二)人民選舉,(三)政府任命。所謂議會選舉,與三權分立之原則相違反。況議會選舉不離乎政黨之操縱。各黨各依其黨的利害選任法官,其結果未必真能選賢任能。此法曾行於美國各州。瑞士聯邦法院,亦以議會為選任法官之機關。其他各國鮮有行之者。

所謂人民選舉,美國各州採取此方法,美國以外鮮有行之者。民選方法之缺點,在乎失去司法官之獨立性。況競爭選舉非持正之法官所能擅長,以法官與政客相比較,則法官當選之成份遠在政客之下,法官之審判,貴乎頭腦冷靜,堅持正義,非普通民眾所能賞識,美國雖行此制,但美國法學界都不以此種制度為然。

以上兩種方法既不是為選任法官之善法,故惟有第三種方法,是為政府選派。法官之學識與其持躬之嚴正,政府當局自能識別,決非一般群眾所能了解。惟有如此,能使法官之地位,超出黨爭之上,而增進法官地位之尊嚴與獨立性。故美國一切聯邦法官均由總統任命,惟須得上院之同意而已。此法自表而觀之,法官任命離不了政府,但一經任命之後,他的地位仍能保持獨立,故法官審判,自不為政府勢力所左右。

貳、法官的任期,歐美各國大抵規定法官之任期為終身職,即法官之行為一無過失(如有違法受賄等事則立刻受審判與免職處分),則一旦任命之後,非政府所能更動。故美國漢密爾頓氏有句話:「法官任期終身之制為現代政治進步中最有價值之一點;再君主國中可以防止君主之專制,在共和國中可以防止議會之侵犯與壓迫。惟有法官終身之制,乃能達成法律之公平適用。」哈氏更指出「司法官之終身職,決不至於妨礙行政與立法機關,因為法院決無能力妨礙其他兩部。」哈氏嘗言:「行政部不但操賞罰大權,而且握有全國兵權;立法院手掌財政之權,並關於人民權利義務之規則,亦為彼所制定。司法院反之,既無兵力又無財權,其所有者判斷權而已。」哈氏更指出惟有終身任期之制,乃能使法官之經驗學識與日俱進,造成司法官之權威;故司法官任期之長久,可以增進其學識與資歷,自然與三五年為一任之制度不可同日而語。故美國憲法第三條規定:「大理院及低級法院之法官,應為終身職,而且其所應得之俸金,在其任期內不容減少。」

參、關於司法獨立,可以鞏固法官之獨立地位者,莫過於法官俸給之確定與豐厚。美國漢密爾頓氏有言「就一般人之性質言之,對於生活之支配權,即等於對於人之意志之支配權。」

英國法官金特氏說:

「使法官有勇氣有節操,以執行其任務,莫要於使法官自知其地位與薪俸之穩固。惟有法官自知所得薪俸穩固,乃能於終身任期之外,成為第二種方法,促成司法之獨立。而且俸給豐厚方法,自能使一般有學識之人盡瘁於司法事業,不至於為其他私人事業之厚利引誘以去。」

美國憲法第三條所以規定「法官所得俸金在其任期內不容減少」之用意即此可見。以上三種方法在歐美各國行之以久,早收司法審判公平與廉潔之效果。

假定一國法院能秉公判斷,不曲解法律,不受政府干涉;自然一般人民認為滿意,私人權利義務之是非曲直,能有公平判斷,自為法庭應盡之義務。然司法獨立之意義,尚不止此,而有其更進一層之意義。英美所謂法治,或曰法律統治說,其中包含三項原則。第一原則,承認法律之至高性,即法律不徒適用於人民,同時適用於政府。人民受法律之支配,即政府亦不許以一時之喜怒或授賞或加罰於人民。人民之有罪無罪應受普通法庭審判,不容許政府喜怒為用,將某案忽而移交軍事法庭,如上海糧貸案之處理,即為法治國家所不許。此所謂法治意義之第一點,在尋常獨立之司法審判中亦已有之。但法治之意義尚有第二原則。即無論任何人,不處於法律之上,不論其官階地位如何,均受普通法律同樣之支配。此點為英美與歐洲大陸國最大不同之處。其在英美,不論為平民,為行政官吏,立於同一法律之下;故自首相以至於普通巡警,苟其有損害人民之舉為法律所不許者,即命其所犯行為由於處理行政職務,亦不能免其對人民損害之賠償。但德法等國不然,如官吏因行政所犯之錯誤,則此項案件應提交行政法院,非普通法院所能審判,換詞言之,行政官吏立於行政法律之下,不立於普通法律之下;如是普通法律之效力不及於行政官吏。而英美人民對行政官吏加損害於人民者,可在普通法院控告之。故英美法治之效力比大陸國家更勝一籌。

「五五憲草」第二十二條規定:「几公務人員違反侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任,被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求償還。」以此條文觀之,就其所受損害得請求賠償言之,頗與英美法律觀念有相似之處;惟中國所採用者,向屬於歐洲大陸各國之法律系統,恐人民控告公務員只能在行政法院中為之,不能在普通法院為之。我國法院,有為普通法院,有為行政法院,我人不能因有第二十二條之規定,認為此條中含有採用英美法律觀念而放棄大陸法系之意義。第三、原則法院之審判全部僅及於人民與人民間之訴訟,或人民與行政官立之訴訟,而進一步法庭更能判定國會之立法是否違法,大總統所決定之事項是否違法。到此地步,可謂法治之意義,至矣,盡矣,無以復加矣。此之謂司法權之至高性(judicial supremacy)。

美國憲法第六條第二款云:「本憲法與依照本憲法所制定之合眾國法律,及以合眾國之權利所締結或將締結之條約,均為全國之最高法律。即使與任何州之憲法或法律有牴觸,各州法院推事均應遵守之。」

此條所規定之意義,蓋指美國之法律,惟有依照憲法所制定者,乃能成為美國之最高法律。後來大理院法官馬歇爾氏在一八〇三年於其最著名之判決中有語云:「美國憲法中之措詞,承認一種原則,惟成文憲法之所必須者,即凡法律與憲法牴觸者應作為無效。法院與行政立法兩方應同受此條文之拘束。」馬氏因此更論及美國國會立法權之界限:「美國憲法之地位有二選擇:(一)為美國之最高法,非普通法律所能比擬;(二)不為最高法,與其他普通法案之地位同,視法院之所欲,可隨時加以變更。除此兩者以外,絕無其他中間道路。如我人承認憲法為美國之最高法,則立法院之法律如與憲法相違反者,不應視為法律。如我人承認憲法不為最高法,則立法院之立法,絕不受任何限制。則所謂成文憲法者,絕無存在理由之可言。」

自馬歇爾氏起,乃取對於普通法案,加以審查,合於憲法者有效,不合於憲法者無效,雖在最初數十年中法院不敢對於立法院之法案,判定其為違憲宣告其失效,但在最近十餘年中,則國會所立之法經大理院判決其為違憲者,已不止數十次矣。

我國「五五憲草」中第一百四十條亦有規定曰:「法律與憲法牴觸者無效。」第一百四十一條規定曰:「命令與憲法或法律牴觸者無效。」第一百四十二條規定曰:「憲法之解釋由司法院為之。」此兩次之規定頗有將美國大理院判決普通法律無效之權交付於我國最高法院之意,但我國最高法院之權力能否超過立法院將其所議決法案判為無效,此事尚在未定之天。國內政治上其他爭執,能否因大理院之解釋而解決,此亦為未來之事,非今日所能論定。但美國大理院何以能取得此地位,其在最初期中,美大理院僅有一二次判定法律之為違憲,及馬歇爾氏任院長數十年之後,於是此項權力乃始確定。故美國大理院此段歷史,為我國熱心制憲事業者所不可不知。因於論司法獨立之際一併及之。

美國自南北戰爭以後,大理院時常根據憲法,拒絕執行國會之重大法案。而每一次成功,遂又成為下一次之先例。以是其權力乃日在擴展之中。資將國會法律為大理院宣告無效者之數目,以每十年為一期,表列如下。

1790-1800 0
1800-1810 1
1810-1820 0
1820-1830 0
1830-1840 0
1840-1850 0
1850-1860 1
1860-1870 4
1870-1880 9
1880-1890 5 一世紀中20次
1890-1900 5
1900-1910 9
1910-1920 7
1920-1930 19 十年19次之多

第八講 民主國政黨

我們中國人一聽見黨字,就想起孔夫子所謂「君子群而不黨。」朱子註解「黨」字,一個地方說是:「阿比。」另一個地方,說是「相助匿非。」所以我國讀書人腦中認為君子不應有黨,只有小人才有黨。同時還有歷史上的原因。歷代有所謂黨禍,黨爭。如漢未有黨錮之禍,唐朝有牛李之爭,宋朝有洛蜀之爭,乃至明朝有東林復社之爭。大家總認為黨是一件不祥的事。但要知道民主國家的政治一天離不了黨,因為什麼緣故呢?

我們先拿政黨性質說一說。民主國家中,一定有一群人有其同信仰,譬如說有人相信自由貿易,有人相信保護貿易,有人要保護資本家利益,有人要保護勞動者利益。根據這種共同信念,來發出政治綱領,要群眾信仰他。或者說在一鄉一市,甚至大到全國,在選舉上得到多數以後,於是拿他平日所信仰的,到政府中實行。這時就是他拿到了政權。

從這一段政黨的定義中,可以看得出中國所謂黨與現代國家的所謂政黨,是完全不同的。第一、中國古代所謂黨,是因人而起,不是因事而起。如漢朝的黨錮有所謂三君八俊,乃是當時的清流,反對漢末宦官外戚之禍,不同於現代國家之黨以政策為前提,如自由企業或社會主義等,其不同一。我國古代所謂黨,既起於人,故易流於私,其起於事者易流於公。既以對人為前提,其攻擊方向,常集中在朝或在野一二人,故容易成為人與人之爭執。其以事為前提者,無論其所爭者為一階級利益,或為資本家或為勞動者,然其利益既屬於一階級,故與攻擊個人陰私者大不相同。兩方之黨,既以事以階級利益為前提,故其鼓動之對象為群眾,其方法為宣傳為選舉,與我國古代專以皇帝之採納與否為目的者,大不相同。兩方之所謂黨爭,既爭之於所謂選舉,而政府對於政黨之宣傳及選舉,又有種種法規以規定之,故其方法不能超乎國法範圍之外,與爭之於君主之前,成為個人榮辱問題者,大不相同。兩方之政爭爭之於選舉,爭之於議會,雖為其同黨牟利益,類於朱子所謂相助匿非,但不道德不合法之舉動,要為法律所不許,故匿非之事,雖不能盡絕,但要為全國人所共見。又視其國民是否贊成以定其勝負,故雖能匿非,要不能不以民意為前提。以此五項言之,可知現代之政黨,與孔子朱子心目中之黨,不可混為一談。

就現代各國之政黨言之,自有應執行之任務。(第一)施行政治教育。將有關國家之大問題,或以報紙或以小冊子或以演說,向群眾說明。若英國在第一次大戰前之保守黨主保護貿易,自由黨主自由貿易。美國共和黨側重工商界利益,民主黨代表南部中部及西南部農民。其在地方選舉、州選舉、國會選舉與大總統選舉時,各政黨各以自己之政綱擁護自己,攻擊他人。就一般民眾言之,對於各黨在政治上爭執之點,自易了然。(第二)團結一部份群眾,解決投票困難。民主國中不能離開選舉,選舉之勝敗,決之於投票。倘民眾心中漫無目標,則選舉時贊否之票數,分散於各方,一區以內所推定之候補人太多,則投票更易分散。既有政黨之後,兩黨或三黨推定候補人兩三人,則民眾投票之對象不外此兩三黨之候補人,誰勝誰敗,易見分曉。譬如說美國州長選舉、大總統選舉,除以政黨為之樞紐外,選舉票之集中於一二人,談何容易。(第三)參加立法與行政機關,負起責任。不論為英國國會為美國國會,兩國中政府與國會之機構,均先假定兩黨之存在。美國國會中除主席秘書長外,其主持議場議事者有二人,一曰多數黨領袖,二曰少數黨領袖,兩黨之發言均由此領袖二人為之安排。至於英國國會,政府黨與在野黨對面而坐,政府方面起立擁護政府政策,反對黨起立批評政府政策。其發言之人,不外乎兩黨領袖。故論英國議會者曾有一句話:「英國議會以兩黨之存在為前提。」由以上三點觀之,政黨與民主政治關係之密如此。雖政黨之用,不少深痛惡絕之人,然現代政治不能一日離開政黨,是為顯然意見之事。德國之公法學家瑞特里許博士(Dr. T. Redlich)有語:

「現代民主政治有效的施行不能離開政黨,英國議會之中,政黨組織乃一預定之前提,而且政黨存在之假定,業已移植於其他採用議會政治之國家。政黨之發生乃所以表示英國人士之成年。」

英國名政論家博克氏(Edmund Burke)謂:

「政黨者乃一群人以若干互相同意之原則為出發點,共同努力,以促進國家之利益之謂也。自我觀之,任何人自信其政治見解為合理者,誰不願意將其所認為合理之見解見諸施行。政治哲學家之任務在確定國家之政黨目的何在,政治家之任務――政治家即行動中之哲學家――在乎發現正當方法將其所認為正當之目的見諸實行。惟其如此,凡與政黨有關之人,大家公開承認曰:彼等之目的在追求種種正當方法,使信仰彼等政治見解之人,一旦握有國家大權,將彼等之計劃見諸施行。此項權力既與某種地位相關,故彼等之目的,不外乎爭取此種之地位。如部長總理等。」

惟其如此,英美國家中熱心政治之人,一日不能離開政黨。假定有人發問如英美兩國政黨政治,可稱完善。一二百年來英美兩國之政黨政治,無論在平時或戰時,對於國家自有貢獻。但因有政黨之故,或結黨營私或造成分裂或互相包庇種種弊病,是為各國學者所深憂。譬如英國之勃林博魯克(Boring Broke)有云:

「公正人士所引為憂者,莫過於黨爭。因有黨爭之故,引起仇視,養成爭吵,破壞國內和平,減弱國力,致令國家為外人所輕視。此正其時矣。凡公正人士應協同努力,糾正我國內部之分裂,使偏狹黨見化為愛國之公心。」

可見黨爭之弊,即在英美,亦未嘗無之。然其所以不致發生流弊,則有數大原因。(一)富力發達:英美人加入政黨者,除少數人外,不依政黨為謀生之具。大抵以自己之資產捐助於黨,以其本黨政綱之實現。雖黨部工作人員未嘗不依黨以營生,然此等人類於衙署中之下級職員,不足危害。(二)守法奉公:英美人性質雖愛護自由,但同時極知守法,極顧大體。如戰爭時不分黨派,一致對外,即為英美人公忠體國之表示。然未嘗無一二大問題,驅使政黨,使之各走極端,如美國之南北戰爭,如勞動家與資本家之對立。然英美人到了不能不讓的時候,其特殊階級亦能放棄本身利益,遷就他人以達社會改造之目的。如英國上院一九一一年放棄其通過財政法案之特權。如此保守黨對於埃及之撤兵,雖有所反對,然因其為多數之勞動黨所提出,故亦遷就了事。可見英美人雖反對他人政策,然為顧全國家全局起見,尚能相讓,故相反之兩黨各能有所成就。而且兩黨交替,各有所成就,以建設其大英帝國。(三)何以英美獨能兩大黨對立,不致於小黨分裂。英美此種情形,國外觀察家嘗視為奇蹟,必欲一窮其究竟。依我所見,英美人此種性質,得之於其球場操場。體育方面之競勝,必分為兩造,甲勝則乙敗,英美人深用此理,故政治上之競爭,亦分為兩黨。儘管甲乙丙對於甲黨或乙黨不完全同意,然常能捨小異取大同,就其可同意之黨而加入之,關於細節則置之不問。譬如說保守黨人常以保持大英帝國之權力為目的。自由黨與勞工黨尚以改善民生為目的。惟保護帝國光榮者,未嘗不知民生之愛護,愛護民生者未嘗不知帝國光榮之應保護。雖其偏傾之處自有不同者在,在英人平日能取大同捨小異,對其所不謂然者暫時擱置不加審問。更有重要之一點,假定其加入政黨之人,注意於發展一己之功名,而忘所以結黨之大目的,自然流於小黨林立,以為自己升官發財之地,法國政黨之所以特多,其原因即在於此。故有人曰:法國政黨雖名稱與英美之黨同,按之實際,不能稱黨,只能稱為「群」(group)。以其目的不像英美政黨以全國為範圍,而是拿特別的目的作它的旗幟。如有最右派的一部份人以保皇為目的,最左派的以社會主義為目的,中間還有共和黨以及介於保皇與社會主義之間的組織。法國以個人意見為重,全國利害為輕。這次大戰後,好像法國黨派同戰爭以前不大相同,因為它已有了三個大黨:第一、人民共和運動黨(天主教進步黨),第二、社會黨,第三、共產黨。將來是否一變戰前小黨分立之局面,而由三大黨占有政治舞臺,目前還不敢說。但是從法國六七十年來政治史來看,重心從右派移到左派,是不成問題的。所以我們不敢說法國政治能像英美一樣安定,但是這次大戰以後分裂的不利與團結的必要,似乎法國政界公認的了。

現在我要講到政黨同惡相濟。

我們知道世上的事情,決不會只有光明,沒有黑暗。換句話說,就是決不會只有善而沒有惡的。譬如說美國的政治家是光明的,但是紐約的Tammany Hall是黑暗的。Tammany Hall因為有組織有金錢,所以能在政治上成為一種力量。而英國政治上沒有這種情形。這就是因為英國不是移民眾多流品不齊的國家,這種結黨營私的現象,特多於美國,便是為此。

但是各國實行政黨政治者,也未嘗不知道人類性質之黑暗方面。所以有種種方法防止舞弊。其中最容易發生的,就是選舉舞弊。英國一八八三年有舞弊及不法行為法案 (Corrupt amd Illegal Practice's Act of 1883),是專防止選舉舞弊的。所謂舞弊分為四類。(第一)賄賂,指允許投票人投贊成票後,酬以某種地位,是為賄賂,非指給以金錢之謂。(第二)款待,凡以飲食之類款待投票人,使之贊成本人者。(第三)恐嚇,即以暴力恐嚇或欺詐行為使人投贊成票之謂。(第四)冒名頂替。此為極瞭解之事。以上四種行為如被發覺,則候補人或罰金或監禁或剝奪公權七年,甚或使他永遠不能當選為議員。所謂不法行為,指法律所禁止之行為。(一)禁止使選舉趨於下流之行為。譬如(甲)選舉事務所,不得借用酒館房屋之類。(乙)不得以顯著之徽章符號標誌,用於投票人身上,以免反對黨人使用同樣方法,而引起爭端。(丙)不許以僱用之車子為運輸投票人之用。(二)每人之選舉費用,限於若干項目。(甲)選舉經理一人,投票所每所投票經理一人。書記或送信人,以人口為比例,規定若干人。所用之人,各盡義務,如其所用之人,為受俸給之雇員,則不許其投票。其代為奔走遊說之人(Canvasser)如受俸給者,亦不許投票。(乙)其他費用,為法律所許可者,如廣告,印刷,文件,郵資,會所及旅館費用,政府法規不但規定選舉應支出之金錢之項目,同時又規定每人應用數目,其在鄉間如登記選舉人不超過兩千人者,其選舉費為三百五十磅,每增加選舉一千人,可增加三十磅。其在城市中如登記之選舉人不超過兩千,其費用為六百五十磅,每增加一千人,可再加六十磅。每一候補人如犯以上不法行為者,即喪失其議席,而且在五年內不許當選。英國自從以上條例頒布後,每議員選舉費用較之此項法律未頒布前,自在減少之列。

1883 1,736,781£
1885 1,026,645£
1900 797,429£

以上所舉為一九〇〇年之選舉費,近年以來,已無統計表,只得從略。從選舉風氣而論,可舉羅威爾之言以資證明:「現時之選舉、訴訟制度,不能視做完全成功,但我們可以確定的,就是舊時之選舉舞弊,已大為減少。在英國內外大家得到一個普遍的影響,就是對於選民之舞弊,已經完全斷根了。凡瞭解英國政治的人,知道這種情形不一定完全正確。(一九〇六年選舉會有議員一人,因其經理行賄之故喪失議席。)……選舉賄賂在英國已漸消滅,大部分選舉區中,已不見有選舉賄賂。而且可說選舉是純潔的。但亦有若干地點舊習慣依然存在,此在英國南部猶多。但其他地點亦不超過十二至二十四處之多。在深通英國選舉情形者,均知其地點為何地,但選民加多之後,故每次授予選舉人之賄賂金錢,亦在減少,而且可說賄賂之習慣,逐漸消滅。我們可以公開說,此種行為在英國各大黨之中央黨部方面,決不加以鼓勵或嘉許。」

美國方面關於選舉舞弊,亦有同樣規定,不必詳論。因為從英國制度就可以看出防止選舉舞弊之方法應該如何了。茲但舉美國近四五十年來兩大黨競選費用如下:

共和黨 1860 100,000元(林肯選舉)
    1876 950,000元
    1880 1,100,000元
    1884 1,300,000元
    1888 1,350,000元

民主黨與工商關係少,故費用下多。比共和黨少三分之一,有時還不到一半。

從一九一二年起,兩大黨應將選舉競爭費用,提交眾議院秘書長。一九二四年共和黨用4,020,500元,民主黨同年用1,108,000元,一九二八年共和黨6,000,000元,民主黨5,000,000元,一九三六年共和黨9,000,000元,民主黨5,000,000元。

至於兩大黨以外,尚有其他小黨之選舉費,或州選舉與地方選舉,一切從略。

每一議員選舉費用,法律亦有規定。參議員不得用過兩萬五千,但個人事實上之費用多寡不一。有一文不花的,有花到三萬以上的,大概是其在本鄉之人望如何,決定其花費之多少。其中最要緊之一點,即每黨所花之金錢,或每人所花金錢,統統須向國會呈報,以表明其選舉之合法與純潔。並不專出當選為光榮,而必須選舉之純潔化。以我所知,一九四四年美國總統選舉,美國人民捐助選舉費用每人不得超過五千元。可見大資本家之捐助,也是要受法律限制的。一天我在大使館晚飯,美國駐華大使赫爾利也在座,還有一謂是美國進出口銀行瓊斯總裁。赫爾利這人講話,有時是很粗的。這時瓊斯氏總裁之職,已被羅斯福免去。赫爾利說:聽說你在選舉羅斯福為總統時,捐過五千美金。不但你如此,聽說你的夫人也捐了五千美金。兩人捐了一萬塊錢,反而被吃了個耳光。後來赫爾利氏覺得自己說話太粗,不好意思又加了一句說:假如你作總統候選人,我一定投你一票。以緩和他上文所知的這種詼諧。這言語中也可以看出五千元一人之定則,是大家非守不可的。此外兩黨在競爭時之手段,也須是公平的。譬如廣播電臺上,羅斯福使用一點鐘,電臺不得拒絕杜威也使用一個鐘頭。是為慣例所規定。簡單來說,所謂政黨競爭,離不了法律條文與道德原則。假定政府黨只知圖自己勝利,道德法律一切不顧,無論他一時勝利是否到手,而社會的道德法律,將破壞無餘。社會的永久基礎是法律道德,而不是甲黨或乙黨的一時勝利。

我們再引英國政治家沙司勃雷侯爵的話作為結束:

「政黨紀律,乃是達到大目的的手段。但是在某種情形某種領袖之下,政黨紀律可以妨礙其所標榜之大目的。惟有此項大目的,能促成政黨之高貴與超出黨爭之上。此高貴之原素,所以使一政黨之黨員共同努力,以達到大公無私之目的,大家的熱心,都是為了這一件大事。假定放棄這件大目的,那麼這個政黨,不過是一個保持各人地位之合股公司而已。」

第九講 立憲國家財政

世界上民主國中議會之發生與財政權有莫大關係。英國政治俗語所謂No representation,no taxation「不出代議士,不納租稅」,即為最好證明。此議會之財政權,在十九世紀中各國憲法上規定議會每年召集一次,政府應將每年所徵收之租稅與開支編成一冊,提交國會,亦即由英國「不出代議士,不納租稅」之慣例相延而來。但一九一七蘇俄革命之後,一黨政治盛行,所呼號者,不外社會改造,將國民同意租稅、通過預算問題,置之不聞不問。我人認為財政權為議會權力中最重要之一點,為熱心民主政治者所當注意,故將財政與立憲政治之關係提出,與諸君共同研究之。

英國議會政治雖自十九世紀而後完成,但政府徵收租稅須得國民之同意,其來源甚早。一二一五年《大憲章》中規定曰:「捐稅非得國會之同意,不得徵收;惟三種原有封建時代捐稅除外。」另有一條:「國會之召集為確定應徵稅額起見,其中應召集之人如下:一、主教及各種貴族,每人應發請柬一張。二、地主,以一張公共通告通知之。」一六二八年權利請願中規定曰:「任何人除議會成立法案同意之外,不應被迫繳納捐助、借款、租稅。」一六八八年權利法案中規定曰:「增加租稅為國王之用,僅藉君主特權,不經議會同意,為非法行為。」另外關於軍事費別有一項叫:「平時設立常備軍於英國境內,除經議會同意之外,為非法行為。」

迄於十九世紀之後,每年國會開會一次已成習慣,其最重要之原因,即為通過預算,預算不成立,政府各事將無法進行。

以現代眼光觀之,每年既有預算,議會理應每年召集一次;但用十九世紀以前的眼光言之,並不如此。有時議會法已成立,每年應召集一次,而君主往往不願召集,亦時有之;譬如愛德華三世時(一三二七――一三七七)規定:「議會應每年召集一次,如須要時更應將次數加多。」但查理一世時(一六〇〇――一六四九)長期議會時代又有法案規定:「如君主忘記召集議會達三年之久,則貴族院得發出通告召集,如貴族院忘記召集,則各選區可以另選下議院議員以備召集。」查理第二時代(一六六〇――一六八五)規定曰:「議會之會期不得中斷至三年以上。」及一六八八權利法案成立又規定:「議會應時常召集。」自此以後議會之每年召集乃成慣例。但議會之所以需時時召集,要以君主之籌款或增加租稅為最大原因。在十世紀時,英皇室自己有若干收入,故依賴議會之處尚少;但君主因戰爭之故入不敷出,非向人民籌款不可,於是君主方面根據帝王大權之說,認為任意增加租稅為古來應有之權,惟平民則反對之。在查理一世時代有所謂海姆頓氏案件。查理一世託名於外患,向各船主徵收船稅,海姆頓氏應納船稅一磅。為查理辯護者謂:謂軍事籌款,為君主應有之權;其反對之者根據權利請願中規定之:「徵稅必須經議會同意。」其後經法庭審判,法官十二人,五人立於海氏方面,而七人立於皇帝方面,及長期議會開會,宣告法官關於船稅之判決為違法;並要求政府遵守權利請願及權利法案中之規定。自權利法案條文規定:「增加租稅,不經議會同意為違法行為」後,不特租稅增加權操之於議會因以確立,即議會每年召集之問題亦因此解決。

讀者諸君應知國民對於租稅增加應先表示同意,然後政府始得徵收,此之謂荷包之權力( Power of the purse)。如國民將此權利放棄不問,無異於授政府以刀而使之殺人也。關於立憲國之財政可列舉四項原則為各國所共守者:

一、徵稅須經議會同意。此項原則之重要,即前段所言,當已明白。但我人更須對於此事作進一層之研究,茲舉英美兩國之例為說明之資:

甲、英國

(1)自權利法案成立以後,君主不經議會同意擅自增加租稅之舉已告終止;但君主仍為行政首長,經由其國務院之手,仍保有管理國帑之權。惟國帑中之任何數目,即命已經眾議院通過,財政部對於各部支取款項,仍須將支付命令先期發出始能領款。

(2)英國之財稅法案更有一點與美國絕不相同,即政府之支出或增加租稅,必須有政府閣員一人先行提議,換詞言之,美國國會議員可以任意提議增加支出或增加租稅;而在英國此種權力獨操於政府,而議員不與也。

(3)更有一點,即財政法案必須先在眾議院提出,貴族院僅有同意之權。但十九世紀中貴族既有時拒絕下院所已通過之財政法案。至一九一一年後,眾議院已經通過之財政法案,即命貴族院反對,亦可經君主批准之後逕成法案。

乙、美國。美國憲法尚關於徵稅之權規定如下:

(1)憲法第一條第七項:「一切規劃歲入之法案應由眾議院提出。」

(2)第一條第八項:「所徵各種稅收、輸入稅與國產稅應全國劃一。」

(3)第一條第九項:「人口稅或其他直接稅,除與本憲法所規定之人口調查或統計相比例外,不得賦課之。」

(4)第一條第八項第一目:「徵稅除為公共安寧之外不得為之。」此項條文並非自成一條,但第一目中既有「為國防及公共安寧」之語,因而推定此項文字為美國國會徵稅權之一種標準。

從以上兩國憲法之規定言之,可見政府向國民徵收一文錢,應先得國會之同意,不如此者即為政府之專斷。

二、支出須經議會同意。徵稅既為人民之負擔,故須先經人民同意;但款項應用於何處亦非政府所能擅自作主,必須經議會之核准。軍費多少,教育費多少,發達農工商經費多少,此各種支出之數目,亦應由議會決定,非政府所能專斷。譬如英國有所謂兵變法案(Mutiny Act),實即軍費支出,應每年提交國會通過。此項法案後來名曰Army Act。此陸軍法案已成為永久法典;但按英國憲法之慣例,平時常備軍之設立,除得議會同意外,為違法行為。因此,此項法案每年議會開會時,須一條一條一句一句通過一次,既經議會通過而後,平時常備軍之設立,乃不致成為違法行為。簡單言之,即英國議會不許其政府握有軍政大權,而不受議會之監督。我人當之俾斯麥於普法戰爭之前,提出擴張軍備於議會,為議會所拒絕;但普法戰爭勝利後,頗有人恭維俾氏之獨斷獨行者。但當時議會仍因俾氏蹂躪人民權利故反對之。即以東鄰日本言之,嘗因增加兩師團案,引起政治上絕大風潮,可見軍備之增加與軍費之擴張是為議會之所必爭而不肯輕易放過者。除軍費以外,與之相類似者為政府之機密費,我現在舉美國兩種機密費如下:

甲、美國總統之緊急費。乙、美國政府之特務隊費用。此兩項費用須由議會通過,且預算案中明白公布其數目。可見國家支出取之於民者,無一是不經議會議決。

一九四五年之美國預算中總統之緊急基金:(Emergency Fund for the President)按照一九四三年第一項追加國防支出法案,定為兩干五百萬元(一九四五年預算案第四十八頁);特務隊費用二,七一七,五〇〇元。可見最應保持秘密之費用,如總統緊急基金及特務隊費用,無一不經議會之同意。惟有如此乃能稱為無負國民之委託,乃成為法治之國。

三、支出須經法律手續。國家之歲出、歲入,須經議會同意,如前兩項所說,但各部尚未能按預算立即支款。財政部須以一道經部長簽字之命令交付審計總監(Comptroller and Auditor General)。審計總監將鞏固基金(Consolidate Fund英制)中畫初一筆歸入英倫銀行財政部戶頭下。英倫銀行更將此筆款項劃入付款總監(Pay Master General)戶頭之中,然後各部方能按照預算所通過數目動用。

四、出入兩項經審計總監審核。國家預算除議會之監督與財政部之經理外,尚經須審計處之審核。此審計總監由英王委派,除議會彈劾外非英王所能免職。審計總監之薪水由鞏固基金中直接開支,換詞言之,非黨派或政府人員所能牽制。此審計總監之任務有二:第(一)劃歸財政部之款項,須按照議會之所通過者開支。(二)各部之支出歸審計總監核銷。審計總監核銷各部用款之後,製成公款動用報告書提交議會,經議會通過,並須得議會最後之核准,此之謂「決算」。此項決算報告以各國之支出收入處處合於實際生活,故與我國之所偽造假帳或假報銷者,不可同日而語。

各國所謂預算須經三種手續:一、預算之編制。二、預算之通過。三、決算之成立。

英國預算會計年度開始為每年四月一日。但在前一年秋季,如陸軍、海軍及其他各部等須將下年需款之概算書提出。此項概算先交財政部審查,其次由內閣通過。英國財政部除部長之外,更以內閣總理為財政部之管理大臣,以便以總理之地位對於各部預算有所增減,此之謂預算之編制。

各部概算書須在三月三十一日之前,即會計年度結束之日,提出於眾議院。眾議院中設置全院委員會,亦即為支出委員會,審查預算中之支出部分。此項支出部份分為兩類:第(一)部份為皇室經費,為法官薪水,為養老金,為公債利息等。早經永久法案通過,由鞏固基金中支付,不必每年經國會審查。(二)如陸海空軍費,如各部文官俸給等,須經議會每年通過。支出部份審查完畢,全院改開歲入委員會。在此歲入委員會中,財政部長每年有一篇重要演說,即預算演說(Speak on the Budget)說明以往一年中,歲入大概情形。其次提出其下年度歲出入平衡計劃,是否將舊稅率提高或另加新稅。歲出委員會、歲入委員會審議完畢以後,此兩委員會編成報告書,報告於眾議院之正式大會。大會通過後,再經徵詢貴族院同意或不同意;最後經英王批准,此項預算遂成為法律,此之謂預算之通過。

預算經議會通過之後,各部尚不能動用。如上文所言,國家一切財政收入須交付於英倫銀行鞏固基金帳上,再經審計總監之核准,乃能動用。即一文之微細,非先經審計總監之核准,不得動用。審計總監處於超然地位,不由內閣而進退;其自身亦永不出席議會,所以保持其獨立地位,不牽涉於政治漩渦之中。審計總監尤須注意各部之動用款項,須與通過預算支原意相符,不得有違背預算之處;故審計總監提出決算報告之前,先查算各部用款是否與原數相符,必須被認為滿意,方准核銷。此項報告書提交眾議院,再經眾議院中公帳委員審查之後,提交國會,此之謂決算之成立。

美國憲法中對於預算問題已有規定如上文所云。但美國預算編制權,不若英國之統一於財政部。其在國會中設歲出與歲入兩委員會各事其事。而歲出委員會方面,更分為海軍、陸軍、工商、及司法等。此種委員會亦各事其事,決不相謀;因此之故,美國國會之浪費公帑,在十九世紀之末為美人所引為詬病。故蒲徠士氏於一八八九年批評美國國會財政有語云:「對於國會議員浪費公帑,以加惠於其朋友及選舉區,或設立財政差事,以安置其朋友等事,絕少有制止之法。假令支出委員會知此項動議人用意所在,自不難與以拒絕,惟國會議員中絕少有人覺察此類弊病而防止之者。」

美國全國國民對於其財政政策上無負責人之領導,感覺失望;並且對於議會討論,簡直不感興趣。

美國議會雖如此浪費公帑,但絕對不至於出入不平衡;則以美國收入之富,與軍用支出無重大擔負,故能支持下去。

蒲徠士又說:「美國乃世界上惟一之國家,其困難處不在如何籌款,而在如何花費。」

蓋美國於十九世紀之最後二十餘年中,財政收入每年均有剩餘在一萬萬美金之上。美國會不知節省如此,而財政上剩餘如此之多,其原因安在:(一)為國家之繁榮。(二)人民生活程度高於各國,故國內貨物產銷稅極大。(三)陸海軍負擔輕。(四)關稅極高。蒲徠士結論曰:

「美國國富如此之鉅,財政盈餘如此之多,故雖受損失亦絕無影響。美國正在青年時代,凡青年人享有一種特權,即雖犯過失不至於因過失受甚大之虧損。」

蒲氏此言可謂極中肯綮。

及一九二一年後,美國深知其預算編製權不統一之害,乃有預算局(Bureau of Budget)之設立,其職權有三:第(一)分析各部所提出之概算書。(二)修正此項概算書。(三)編製提交國會之預算公文。及一九三五年此項預算局原僅有人員三十八人者,擴張至五百人之多;其職權另加擴充:(一)輔助總統編製預算,並確定政府之財政方針。(二)監督預算之執行。(三)關於行政管理改革之研究。(四)輔助總統實現政府事務實行之有效與節省。(五)輔助總統匯總各部對於立法之意見,及總統對於法案之建議。(六)輔助總統研究所發之行政命令。(七)研究統計之如何改進。(八)輔助總統明瞭各行政機關之工作,使其彼此互相配合而免重複之病。

此項預算局之設置可謂美國財務行政上之一大變革;但預算局以總統名義,將各部提出之概算集合一處加綜合的檢討,可謂在支出方面已發生一種集中編製的效用。但收入方面如何,總統仍置之不問,固有人以此事詢問前財長摩根索氏,對於稅入如何,對於新稅如何。摩氏答云:「財部所處之地位,自我就職以來,為向不提出關於新稅之建議;苟其國會來問各種財稅之情形如何,各種稅則下收入如何,我人自應將所得材料通知國會。但我人決不提關於新稅之建議。」

由摩氏之言觀之,美國統一預算之編製,僅限於歲出而不及歲入,故與英國預算之

包括出入兩方者相距猶遠。要而言之,美為富國,雖浪費稍多不至為害;此為貧乏之

盟友所不可不知者。

茲舉英美兩國最近期中預算表如下:

美國收入支出預算大綱――一九四五會計年度收入方面(根據目前之立法):
項目摘要(一般及特殊)一九四五年估計數目
個人直接稅 一八、一一三、一〇〇、〇〇〇元
公司直接稅 一五、四〇四、四〇〇、〇〇〇元
消費稅 四、二五一、五一〇、〇〇〇元
失業捐 三、一八一、六〇〇、〇〇〇元
關稅 四三八、〇〇〇、〇〇〇元
其他收入 二、〇三六、七七〇、〇〇〇元
總計 四三、四二五、三八〇、〇〇〇元
應減聯邦養老金及後裔保險 二、六五六、三八〇、〇〇〇元
信託基金淨收入(包括一般項目及特殊項目) 四〇、七六九、〇〇〇、〇〇〇元
支出方面
作戰費(一九四五年試估) 八八、二〇〇、〇〇〇、〇〇〇元
公債利息 三、七五〇、〇〇〇、〇〇〇元
其他費用
立法機關 二九、五四九、八〇〇元
法院 一四、一五七、〇〇〇元
總統辦事處 三、四〇六、一〇〇元
民政部會 一、〇八四、四二四、〇〇〇元
哥倫比亞區(聯邦津貼) 六、〇〇〇、〇〇〇元
公用事業 三四三、四九一、〇〇〇元
退伍軍人養養老金及津貼 一、二五二、一七九、〇〇〇元
社會保險 四八四、六六五、〇〇〇元
工人救濟 二、三二五、〇〇〇元
一、七九九、一二二、〇〇〇元
退休基金 四七一、六六三、五〇〇元
補充特別費預計 四五、〇〇〇、〇〇〇元
農業補助 四二八、二五四、〇〇〇元
其他費用總計 六、〇〇四、二三六、九〇〇元
支出總額(法定公債還本不計一般及特殊項目) 九七、九五四、二三六、九〇〇元
法定公債還本
總支出 九七、九五四、二三六、九〇〇元
支出超出額 五七、一八五、二三六、九〇〇元

英國第七戰事預算表
支出方面
既定費合計 四三六、〇〇〇、〇〇〇磅
國債 四二〇、〇〇〇、〇〇〇磅
北愛爾蘭 九、〇〇〇、〇〇〇磅
其他 七、〇〇〇、〇〇〇磅
議定費合計 五、五〇一、三九九、〇〇〇磅
國防補助費 四、〇〇〇磅
行政費 四六九、九一二、〇〇〇磅
稅務費 二一、四八三、〇〇〇磅
戰費 五、〇〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅
普通支出總額 五、九三七、三九九、〇〇〇磅
特別支出 一一二、三七〇、〇〇〇磅
收入方面
國內稅收 二、〇〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅
所得稅 一、三〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅
附加稅 八〇、〇〇〇、〇〇〇磅
遺產稅 一〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅
印花稅 一九、〇〇〇、〇〇〇磅
國防獻金及盈利稅 五〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅
其他 一、〇〇〇、〇〇〇磅
關稅消費稅 一、〇三四、〇〇〇、〇〇〇磅
關稅 五六四、八〇〇、〇〇〇磅
消費稅 四六九、二〇〇、〇〇〇磅
汽車稅 二七、〇〇〇、〇〇〇磅
稅收合計 三、〇六一、〇〇〇、〇〇〇磅
郵政淨收入
無線電執照收入 四、八六〇、〇〇〇磅
屬地收入 八〇〇、〇〇〇磅
各貸款收入 七、三五〇、〇〇〇磅
其他收入 二四、〇〇〇、〇〇〇磅
普通收入總計 三、〇九八、〇〇〇、〇〇〇磅
特別收入 一一二、三七〇、〇〇〇磅

前項預算表中,每稱租稅收入之性質,其內容如何,非本演講中所能詳迆,如欲詳細說明,不啻為兩國之全部財政歷史矣。

諸位聽了以上的話,或者會覺得我所說的,等於般出外國家當,與我國無涉。或更有人答覆,吾國財政亦甚完美。第一、我國有主計處,在國民政府中居於超然地位,其等級在各部之上。第二、我國亦有預算案,每年交立法院通過。第三、我們亦有審計處,一切開支須經審計處審核。有三種制度,故與各國相彷彿無改革之必要,其實事實上卻不盡然。

我以為財政是國家命脈,其中最重要之基礎,在乎一個「真」字。向人民徵稅必須使所徵款項,真能入庫,不可讓經手人先侵占一部份;所徵收之數目甚大,而入國庫者甚小,這是不合於財政原則的。其次支出必須有真實用途,收真實效果,不可由人中飽。例如一師三四千人,經過一次戰役,死傷一千人,而一千人的餉,有時會被人「吃空額」,這種報銷送到審計處審核,除了官樣文章以外,還有何價值可言?假定有了這種情形,還要說我們財政制度很完美,實在是諱疾忌醫,終有一天會成不治之症。

第十講 朝野上下之大責任

我屢向朋友說:「我從廿歲左右起,熱心憲法問題,中間也從事過憲法草案,隔了四十年後,所從事的還是一部憲草。」對於自己,這是一件傷心事,對於國家又是一個大不幸。我們希望民國三十六年起,這一部憲法能造成國家統一,奠定國家和平,促成國家法治。國家不統一,就沒有和平、沒有和平、決沒有法治可言。這三件事是互相關聯的。第一所謂統一,不是成吉思汗的統一歐亞,也不是拿破崙氏的統一歐洲。只要有以下兩個條件,可以說是得到了統一的基礎。第二、武力是對待外國,不是對待同胞的。第三、土地是國家的土地,人民是國家的人民,不拿土地與人民當作一黨或一派的工具。以上三點辦到,就可將全國各黨之政治活動置於同一軌道之中。三事之中,統一尤其是和平法治的基礎。這次協商會議後,假定國民大會開成,憲法草案由各黨各派同意,自然一部憲法不怕不能公布。但是這部憲法公布後,是否又成為「曹錕憲法」,或民國十九年《中華民國約法草案》,都在不可知之數。既往失敗的經驗,雖然很多,我們總希望這一次的憲法,不是一種兒戲、不是一篇空文,同過去的憲法約法,陷於同一命運。尤其我自己是參加憲草的一人,有的時候自己身當其境不能不負起責任,但是回顧民國初年以來失敗的歷史,幾乎自己沒有勇氣來執筆,替字紙簍中再加上一堆廢紙。自己雖然知道是一件勞而無功的事,又不能不作姑存一線希望之想。現在我已經把憲法的內容講完,但是憲法施行所憑藉之基礎條件,不能不再向大家講講。

(一)基本事項之一致同意

一國以內,常有思想不同利害不同的人。有人相信少數政治即賢人政治,有人相信多數政治;有人相信國家主義,有人相信國際合作;有人崇拜上帝,有人崇拜無神論;有人相信自由經濟,有人相信計劃經濟;有人相信資本主義,有人相信共產主義或社會主義。這種種意見不同的人,集合在一國之內,討論國事、使國事平穩進行,原是一件極為困難的事。這種種人存在於國家之內,是一種事實;既有了這種事實,如何還能同處一國之內,使國事和平進行?這問題應該先明白答覆,然後憲法之有效無效,自然解決。要知道種種意見不同、利害不同的人共同存在,乃是一件無法逃避的事;這種種意見不同、利害不同的人之上有一條共同的軌道,大家都肯在這軌道內走,這個國家自然能統一、自然能和平。這就是我所說基本事項的一致同意(Agreement on the Fundamentals)。現在我舉幾個例來說明,各種人對於基本事項不同意時,國家自然引起分裂;同意時,國家一定和平統一。

歐洲天主教與耶穌教對立時,或耶穌教中之各派,如英國國教派及反國教派對立時,常因為一件極小儀式問題,引起宗教上之大爭執。甲派疑心乙派是壞人,乙派又疑心甲派是壞人;有什麼壞事,便歸罪於他們的敵人。歐洲各國所謂宗教追究問題,即有此而起。這是歐洲十六、十七世紀的事,因為大家互相懷疑引起社會的不安;後來有人提倡一種辦法,就叫宗教的容忍(Religious Toleration),就是現代憲法上所謂信仰的自由。有了信仰自由的軌道以後,不管是天主教耶穌教之各種派別,都可以在此軌道上來往,不相妨礙,所以到了現在,宗教上的爭執已經不成問題了。再舉一個例,如英國政黨爭執發生,原是因為皇帝之群臣;一種為王所信任,一種不為王帝所信任。在那時代,哪一派得到王帝寵幸,就能當權;不得到王帝寵幸,便不得當權。所以皇帝寵幸與否是當權與不當權的惟一機會。到後來知道兩黨不必互相仇視,儘可一黨在朝一黨在野;換句話說,兩黨輪流執政,而不必對人家上臺自己眼紅。因為自己不怕沒有執政的機會。可見輪流執政又是一條共同軌道,大家都可享用,不必互相仇視。第三個例就是從一八四八年以後的勞資鬥爭。那時候工人不許有工會,不許罷工而且不許集體談判。但在歐戰之前,已有所謂社會改良主義。第一次歐戰後,蘇維埃共和國成立,大家知道工人階級不能始終加以壓迫,應該讓他抬頭的。共產黨社會黨參加政府之機會,也就增加了。他們承認加進政府,就是憲法以內的行為,而不是憲法以外的革命行動了。在以上三個例中,可以見出了軌道,不管是信仰上帝或不信仰上帝,在朝黨或在野黨,資本階級與勞動階級都可以遵循一種規矩,在同一戲臺上唱戲。這就是我所謂基本事項之一致同意。明顯的說,不論英國的邱吉爾艾登與阿特里貝文;一方面是貴族,一方面是工黨,但兩方對於英國憲法、議會制度、議事規則、選舉制度及選舉對各政黨的影響,沒有彼此不同意的。所以英國才成為一個國家,而且是一個和平統一的國家。反過來說,假使兩個政黨同樣說和平,同樣說民主,同樣說政治解決,而彼此心理上都懷著鬼胎,自然紛紛擾擾,國無寧日。先求得一種軌道,大家在憲法、內閣中活動,此乃造成對於基本事項之一致之惟一方法。

(二)憲政施行外內界的困難

國共兩黨的爭執,猶之人身上生了一個瘡,須先用藥消毒,待伏毒消除後,自然能生肌肉,並且收口。我們認為目前國共間之爭執,應先試用這種方法解決,而非武力所能解決的。

(1)承認軍隊整編。國家之統一與否,完全看軍令是否統一,軍令不統一,便是兩國,或曰國中有國。單一國家不必說了。就是歐美聯邦國中亦有軍令統一的規定。譬如德意志憲法第四十八條:

「聯邦大總統對於聯邦中之某一邦,如不盡其依照聯邦憲法所規定之義務時,得以兵力強制之。」

「聯邦大總統於德意志聯邦內之公共安寧及秩序,視為有擾亂或危害時;為恢復公共安寧及秩序起見,得取必要之處置,必要時更得使用兵力以求達到目的。」

美國第一條第十項之末一行中,也規定:

「未經國會之核准,無論何州不得徵收船舶噸稅,平時設立軍隊或船艦,與其他州或外國訂結協約或盟約或交戰,惟實受侵害或過迫不容緩之危急時,不在此限。」

從以上德、美兩國之規定來看,假定一國以內之地方區域或黨派,可以握有武力軍隊,同政府軍隊對峙,這樣要成為統一的國家,是不可能的。幸而現在有了整軍方案,國共軍力比例,規定為五與一,而且駐軍地點也在洽商之中,軍隊集中與訓練,亦經彼此同意。這件事能商量到此程度,實在是一線光明。

(2)養成容忍態度。帝王專制時代,犯了一個大毛病,就是順我者昌,逆我者亡。天下的人須服從我,不服我者,不許生存。到了民主政治時代,既有所謂人民基本權利,即身體、思想、言論、結社等等自由;有了這種種自由,所以容許各人對宗教、對思想、對政治社會上有種種自由,所以容許各人對宗教、對思想、對政治社會上有可以不同意之處。你相信上帝可以,不相信上帝亦可以;相信唯物論可以,相信唯心論也可以;要幫助勞動者可以,要幫助資本家也可以。容許彼此意見各有不同之處,就是容許思想自由;容許思想自由,就是彼此間之容忍。這態度最初發生於宗教教派之間,所以名曰宗教上的容忍;後來推廣到政治上,有各黨各派同時並存,又可以說是政治上的容忍。大家儘可各有各的自由,但是不許煽動叛亂,不許武力推倒政府;在這範圍之內假定得到人民贊同,在選時獲得勝利,還是可以貫徹各黨自己的政策。最近英國勞工黨之國有政策及法國共產黨參加政府等等,都是這種精神的具體化。如人民多數不以為然,那麼人民的判決,便是最後的判決,只有服從。如法國這次的新憲草,因不得人民同意,不得不另行起草,便是一例。

根據以上兩項,我們希望國共兩黨之相處,亦能與英美之兩黨相處一樣;那麼,國家才有統一,才有和平。

(三)憲政施行外界的困難

民主民主的聲浪,在國內叫得很響;但是各人所說的民主的意思各各不同。一種人可說是隨聲附和,好像時髦婦女對於時裝一樣;另一種是借用這種名詞,別有自己的企圖。這兩種態度,同樣不能奠定中國民主政治的基礎。

希望民主奠定國基,一定要瞭解民主政治經過的歷史:(1)民主主義之樂觀時期,(2)民主主義之挫折時期,(3)民主政治綜合時期。茲分三段來講:

(1)所謂民主主義樂觀時期,從人權運動發生之初,直到美國《獨立宣言》及法國《人權宣言》為止,我們把他們的宣言讀過後,覺得起草人對於人權運動,猶之佛教中淨土宗,心裡有一確信「念佛可升西天」一樣。美國《獨立宣言》開口說:

「我們認以下各種為自明之真理。第一、人類生而平等;第二,自其出生之初賦以若干不得移讓之權利:(一)生命,(二)自由、(三)幸福的追求。」

這段文字中所謂自明的真理,就是說各人應該自己瞭解,不需要有任何辯解的。法國《人權宣言》中第一句話說:

「法國人民代表,組織成為國民大會,認為對於人權之蒙昧、忽視與蔑視,乃是政府之貪污及不幸的惟一原因。所以決議在此鄭重的宣言中,把自然的不能移讓的權利,列舉出來。」

這兩段宣言中,可以發現兩國人民對於人權之列舉,抱了一種熱望;以為承認人權以後,自然有良好的政府,替人民謀幸福的政府,與公平的政府。哪知道工業革命以後,工人被壓迫,財富集中於少數人造成資本主義;這波折可以說是有了個人自由,忘了社會公道。這是稍讀歐洲史的人所公認的。

(2)民主政治挫折時期。所謂人權運動的理想,在法國大革命時,有三句標語曰:(一)自由,(二)平等,(三)博愛。這三句話雖然並立,但在時代眼光之中,不免有側重處,這側重就重在自由,忘記了社會公道。我們前段已經說過了。到一八四八年馬克思有共產主義宣言,提倡階級鬥爭,提倡獨裁。覺得要實現公道,非剝奪人民自由不可;覺得各人自由學說之演進,造成大資本主義,它的勢力根深蒂固,所以非取消財產權,無法實現平等的理想。而為沒收工廠銀行與夫其他生產工具起見,非將國家權力拿到無產階級手上不可。結果就是無產階級的獨裁。這是人權運動左邊來的敵人。千萬人居於一國之內,離不了衣食住,離不了生產事業,離不了國家保護。又覺得領土擴張,國富增加,總是國家的光榮;因此有人提倡國民經濟的自給自足,要拿一國自己的力量解決自己的經濟問題。如其原料不夠,他們就用以物易物的方法與他國交換。這也就是希特勒等所提倡的經濟的民族主義。這種以民族為本位的政策,再進一步,就到了破壞別國的獨立,擴張自己的領土,甚而至於不惜一戰。這是人權運動右邊來的敵人。這左右兩方的敵人,把英、美、法的民主政治,憲法與人民自由,弄得黯淡無光,直到《大西洋憲章》宣布之後,才有一點復甦的希望。

(3)現在我們要說到第三時期。經過以上左右兩個敵人攻打之後,所謂自由人權本身,不能不加以修正了。一方面知道政治的民主限於投票,限於選舉;窮苦的人民無法與富有的階級競爭。所以要提高人民生活程度,給以就業機會,乃至工廠中要實現工業民主,都是要提高勞動階級的地位,使他們有政治上之發言權與管理權。

但是各因國內問題,依據民族主義得了一個解決,而世界上多數國家依然互相對壘,依然是「強凌弱,眾暴寡」的局面。各國人民的自由幸福還是享受不到的。所以要有聯合國組織,或是世界政府,所以使民族主義有範圍,有軌道,不許它橫衝直撞,把其他國家之自由獨立消滅了去。這兩件事,一件可以名曰國內政治民主與經濟民主的匯合,一件可名曰民族主義消溶於國際組織之中。這兩方面都在進行,確定的型態尚不敢說,但大方向已可看得出了。

我們國內有志於建國的政治家,應該知道我們現在提倡民主,而人家已達到民主主義的第三時期了。我們不能向美法制憲時期那樣樂觀,因為人權運動在當時認為是一種萬寶靈丹,而五六十年之後,流弊已經發生。我們處於今日不能向他們一樣過存奢望,是不用說的。在第二時期中,左右兩面來了兩個大敵,左邊一個提出經濟民主的口號,不能說他沒有貢獻。右邊的敵人側重民族主義,竟釀成了第二次世界大戰。他們二者以及摹仿二者而走上一黨專政的人們,均犯有一種同樣的毛病:(1)蹂躪人權,(2)利用人民弱點,(3)造成混亂。我們認為(一)英美式民主政治,尚不能完全解決中國的問題,(二)英美式民主如不能解決我們的問題,是不是我們有採用蘇聯式民主的勇氣?(三)假定蘇聯式的民主不適用於中國環境,是不是我們有勇氣將英美式、蘇聯式的民主綜合起來,求出一個辦法。假定我們採這種辦法,我們內治上的準備如何;外交上的準備如何;外交大勢是不是容許我們有選擇的自由。就是我們介於美蘇之間,自己能不能毅然拿出一種不偏不倚的態度。一方面不容許兩國之中有一國的勢力來壓制我們,他方面自己內在的心理,是不是有一種殉道精神與周詳智慮來抉擇我們綜合民主的方針與實施的方策。惟有如此,才能表現中華民族還有立國之朝氣。對於英、美與蘇聯兩種民主方式之外,提出第三種方式。我看來能有這個大決心,這次的民主憲法庶幾有一點基礎,內可消瀰國共之爭,外可緩衝蘇俄;就令內外兩方,不能一一如自己願望進行,然四千年的古國,能以一種朝氣與天下人共見,自不失為一個轟轟烈烈大丈夫式的民族。如其各存偏私之見,內爭不息;那麼黨爭之禍,耗盡元氣,內不能安民,外不能立國,中華民國長陷混亂,將來終被淘汰於國際之林而已。

補講一 新憲法施行及培植之關鍵

一 引論

考諸世界民主國家的先例,一部憲法開始實行及其發展,不是一件容易的事。像法國革命後的憲法,變了不知若干次。我中華民國自民初約法起到現在的憲法,也經過多少次的變更。至於美國憲法從一七八八那年起到現在,始終在平和發展之中,從未放棄或廢止不用。這是什麼道理,因為有的國家善於運用憲法,有的則否,喜歡用武力爭奪政權,這是不善用憲法者的一個特徵。大家用和平的手段來解釋憲法,遵守憲法,使之能適應新環境,這才是善用憲法者的特徵。

現在姑且不談用武力破壞憲法的情形,即使憲法能處於和平狀態之下,它能否培植發展或收到種種良好效果,也要靠許多因素的齊備,然後才達得到。我們先拿兩個譬喻來說。先拿憲法當作樹木,樹木的生長靠雨和露,也靠鄰近居民的愛護和不濫加砍伐。孟子所謂「斧斤以時入山林」,才是保林的方法。假定牛羊可以去蹂躪它,人民可以隨便採伐它,那個樹林是不會長成的。我國到處「童山濯濯」便是因為如此。再以新式房子之衛生設備作譬喻,用了衛生設備,便是要乾淨,要便利,到一個外國人家裡去,那衛生設備總是潔白的,但有的中國人家裹用了衛生設備,簡直與糞坑無殊,他們既不肯用粉擦,亦不用人勤於洗淨;只知使用,不加洗刷,自然洋磁的設備也與糞坑一樣。無論是樹木,是房屋,或任何制度與設備,若是無人愛護,都會破爛不堪再用的。憲法當然不能例外,這一次中華民國新憲法,能否長久保存,運用得法,收到良好的效果,歷一兩百年不變,更發榮滋長,像美國憲法一樣,這就完全看我們今後的培植與運用如何了。

憲法能否保持長久、連用得法,第一個關鍵要看各機關是否能不濫用其職權。所謂不濫用職權的意義如何,舉幾個例子說明之。

第一、民初,總統任命閣員,須得參議院同意。這制度與美國一樣,美國總統要任命部長與大使,也須先徵得參議院之同意。在我們行了不到一年,而雙方發生無敷衝突;美國在此一百五十年中雖未嘗沒有拒絕總統任命人選的事,但雙方的關係總是友好的。要知道憲法上的權限,總是各機閥互相牽制的,假定甲機關存心與乙機關搗亂,自然乙機關也無法行使其職權,演成雙方仇視的局面。這種憲法的條文,自然無法存在。所謂濫用的實例此其一。

第二、無論美制、英制,預算總要經國會通過。假定國會存心搗亂或減少政府預算數目,或將預算擱置一邊,試問行政當局如何能渡過「無米之炊」的日子呢?但世界各國亦未嘗沒有國會拒絕通過預算之事,故普、日兩國憲法規定:如預算通不過,則照上年度支付;此亦無非補救僵局的辦法。但此種決裂為行政與立法之間的不幸,所以仍應希望這種事態不發生才是辦法。希舉這種事不發生,必須行政方面預算不浮不濫,而立法方面也能處處核實,假定立法院藉口不通過或擱置以相留難,則濫用職權之事即不得不發生。

第三、美憲規定:條約之訂立,必須參議院同意;但美國政府之對外協定,不一定事事得上院同意,此即所謂「行政的合同」,不必提交上院,這即是便利美國國務院的辦法。但遇到像巴黎和約及國際盟約,則政府無法用「行政合同」四字逃避提交參院的義務。上次大戰後,參議院不通過威爾遜帶歸的條約,雖然名義上只加上種種保留的條款便使美國無法履行和約。這即是美國國務院的外交權受制於上院,無法貫徹其外交政策。這次大戰美國懲前毖後,乃有兩黨外交政策,遇事兩黨協商不互相搗亂。

第四、舉一個極明顯的例來說,憲法離不了國會,國會中議員誰當選誰不當選,要靠各黨提名。但各黨中態度以「植黨營私」為事,不論張三李四,專袒護本黨的人,他們有無學識經驗度量來擔當立法的職務,使所立之法,一概置國利民福於不問,政府所採取之政策,好者不能通過,壤者不能淘汰。這種種事完全看當議員者識見居心及度量如何。假定議員們只拿黨利為標準,則其所立之法,是不會有好的效果的。

這部憲法我們很希望它能成為一部推行有效長久維持的憲法。那麼有四個目的,須認識清楚。

第一、國家統一。假定中國的黨派認為國內的政治還是要拿武力解決,那麼中國的政治永遠離不了陳勝、吳廣、漢高祖與項羽爭天下的方式,而且一姓天下的局面儘管取消,一黨天下的局面卻仍舊免不了。大家既相信民主,即必須拋棄以武力爭天下的觀念。美國在一七八九年以前組織所謂邦聯,因為邦聯不夠堅強,後來又召集憲法會議建設合眾國,憲法序文即有一句話曰:「要造成一個更完美的聯邦」,而且說「要保障國內治安」。這兩個目的,在我們今日也是必要的。要達到這目的首先須放棄武力與地盤,大家作憲法範囤以內的爭論(關於這問題,美國憲法中有可供參考之處,下文於國共問題一段中再行說明)。但美憲所謂完善的結合,到南北之戰以後才完成,那時林肯說過「不可毀滅的結合」一語。美國立國不過百五十年,已經知道聯合之重要,我們已有四千餘年,豈有反不知聯合之重要之理。

第二、人民主權。總章中第二條規定:「中華民國主權屬於國民全體」。這話無非說政府中人擔任職務,他所以拿到政權是由於人民的同意,或說人民將其所有之主權委託與政府。人民將其手掌中主權委託政府――其中包括立法院、行政院、國民大會等等――然後政府機關才能有權。但人民主權說,在憲法上規定甚易,而在實際上各有各的見解,常易犯錯誤,如:(一)將人民當作芻狗,選舉時用金錢向選舉人買票,其行動就是表示不以人民為主人,反以之為奴才。(二)討論稅則時,不顧人民是否負擔得起。現在徵丁徵糧之中,尤其可以見到這種態度。這也就是以人民為奴才,不視之為主人。但我們並沒有意思說現在的人民已經夠得上作主人,因為四萬萬人中至少有百分之八十是文盲,不曉得國事是什麼。幾千年來受政府的壓迫,自身的地位、國家的利害,一概不懂,且不敢挺身而出,更不能瞭解自己對憲法對國家政策都賦有很大的權力。但是憲法上既有「主權在民」之規定,所以必須有明確的規定,即是說四萬萬人中有多少人大家認為有選民的地位,有多少人儘管應有選舉權而實在無法投票的,如不識字的人。照現在憲法第一二九條規定:「以普通,平等,直接及無記名投票之方法行之。」換言之,即所謂普選。在憲法會議時,國共兩黨均為平時所鼓吹普選的,所以普選的條文兩黨同意寫入憲法。但大家應該知道,所謂普選,四萬萬人中有多少人可以自寫選票的,假定自己不寫要人代寫,則即違反憲法所謂直接選舉之規定。這問題是今後選舉法上一大問題,是否應將不能寫票的人民,暫時停止其投票權還,是不會寫字的人許他投票,而因由人代寫發生許多弊端。這實在是「主權在民」的施行方法上的大事,不可忽略的。但我總相信四萬萬人應趕快掃除文盲,普及教育乃至設法謀及衣食之豐足,這是人民行使主權惟一的要道;反過來假定政府永遠以人民為工具,為牛馬,不但主權在民無法實現,即民國的政體也是不會鞏固的。

第三、人民基本權利之保障。這一題目在本演講中之第三講中已經說明過。各國憲法所以有權利法案之規定,無非出於尊重人民的意思,其所以尊重人民,無非要政府明白:一旦越過此界限,人民便不成其為人民,政府也不成其為政府了。試問全國人民的生命,政府要他生便生,要他死便死,人民沒有身體自由的保障,人民固然吃虧,但政治原以保民愛民為目的,現在偏偏反其道以行之,則政府還能成其為政府嗎、所以除人身自由外,還有思想言論自由、結社自由,其目的也無非尊重人民之人格,並且使政府知道其統治之權是有一定界限的。這是一個行憲的主要目的,萬萬不可輕視的。

第四、有效能的政府。政府拿了百姓的租稅辦理一切行政,如國防、如外交、如農、工、商、教育、治安等等。假定名為陸軍,而外不能保疆土,內不能保治安,則這種陸軍要來何用?有了財政部,耗用不合理,入不敷出,並且因人民負擔太重,妨礙生產,或則收稅用費用去大半,到了國家手上所剩無幾,這種財政部又要來作甚?再如農工商業原來目的要發達生產事業,使全國物產年年增加,資本總額更為雄厚,這種目的不管社會主義的蘇聯或資本主義的美國,都是同樣有的。假定口呼發達實業,而考諸實際,工廠只見減少,不見增加,名為從事於工商,實際上大家以投機為事,資本天天虧耗,國民所得在仰事俯育方面尚且不夠,則試問這種農工商行政又要來何用?以上三例無非要說明政府各部門必先能增進國利民福,然後不愧為一個政府,才有存在之價值。

以上四個目的,不但是憲法的目的,同時也就是立國的目的。但在憲法施行之後,這種責任不能但質之政府,而且民意機關也同樣地要負責。政府能否通過好法案,執行好政策,不但是政府的責任,同時也是立法院的責任。問題遂又牽涉立法院與國民大會之人選如何的問題了。這次選舉以後的國大與立法院如何能選出一批好人,以達到上文所說的目的,如通過好法案,議決好政策,監督政府,使之能發揮效能,增進國利民福,必定要這次大選之中大家抱定這個目標來推定候選人,以期選出真正的人民代表,然後能達到今後所謂建國的目的。

大體上以英美的例來說,英國方面上下兩院的議員,或出於貴族,或出於中產階級,大部分受過良好的教育――我們所謂受過良好教育的人,在蘇聯人士看來,便是貴族或資本家――但他們確能保護英帝國的利益。至於美國上下兩院的議員,上院的人,或作過州長,或作過法官,或作過州議會的議員;下院的人,也是工商領袖居多。美國議員至少能奉行這部憲法一百五十年沒有大弊,也是值得我們研究並加以效法的。我所以敘述英美兩國的情形,無非要說明,大家想作國大代表及立法委員,原是權利以內的事,但也應該想想所以舉行選舉,離不開「選賢與能」的大目的,離開這目的,專以一己之功名為念,那不但小我的目的不能維持長久,憲法乃至國家也是難於保存的。

以上所舉四目的:國家統一,人民主權,人民權利之保障,政府效能,原來不是一天所能達到的,但只要大家留心這些事,天天放在心上,然後大家以一種平心靜氣的態度來追求這四個目的的完成,日積月累,全國自然會有進步。反過來假定大家只逞一時意氣,在選舉場上爭地位,或則在國大與立法院中彈劾政府,時只圖一時快意,不顧國家長久的利益,那麼憲法的命運,恐怕同民初以來約法一樣,也要歸於失敗了。

二 中山先生遺教與新憲法

吾們國人應知道,一國家的成立,各黨各人都可以有所貢獻,不必互相排斥,互相詆毀,專門是己而非人。我們拿定「道並行而不相背」的原則,自然心胸廣闊,國家的事可以由各方面的人殊途同歸地建築起來。英國的保守派主張維持王權,自由黨主張擴張議會權限,兩派原來互相對立,而在歷史上是不是各有貢獻呢?十九世紀之中,英國的自由黨主張自由貿易,到第一次大戰後,英國又走上特惠關稅政策(Preference Tariff)的路,可見時代不同,政策也變。我們不能說兩派孰是孰非,而應該說兩派同有貢獻。拿美國來說:漢密爾頓主張擴大聯邦的權力,傑弗遜主張尊重州權;到了現在,美國的共和黨以推崇林肯為事,民主黨則借重於傑弗遜、羅斯福。兩黨主張雖有不同,而同樣愛護美國。我們生長在中華民國,無論如何不能不承認中華民國的創造是由中山先生發動的。他的三民主義、五權憲法,從清末到抗戰之中,一直是形成政治上一種大力量。假定國中各政黨採取互相對立的態度,對他黨的政綱專以駁斥為事,這種態度決非國家之福。所以對於中山先生的遺教,已經有所成就的,大家要明白承認;他遺教中不能適用於今後的,也要明白說出,使今後有所改進。這是我們起草新憲法的態度。如第一條原來定為「三民主義共和國」,拿三民主義當為共和國的形容詞,而且拿三民主義作為思想的標準,將來法院中可以利用三民主義四字為舞文弄法的工具。對於誠心研究三民主義內容的人,要一律加以違反三民主義的罪名,種種情形在以往二十年中大家是有目共睹的。所以我們將原來的條文改成現在的內容:「中華民國基於三民主義,為民有民治民享之民主共和國。」一面承認三民主義為民國之主動力,他方規定民國為民治民有民享的。其次對於第五章、第六章、第七章、第八章、第九章的分章,採用中山先生五權憲法的學說,但是憲法中對於五權的分配和國民大會對五權的關係,自然有了許多斟酌的地方。這無非說明,一個政治上的大領袖,他的政治學說無論如何完備,決不能拘文牽義適用於複雜的機構與廣大的國家身上的。猶之孔夫子的道理,雖然稱為天經地義,但道墨各家的學說,是否因為與孔子不同,便應將他們排斥呢?西洋現代文化中之科學,又何能因其與孔子學說不同,加以排斥呢?憲法前文中有「依據孫中山先生遺教」的字樣;第一條更有「中華民國基於三民主義」的字樣;第五章以下的分章方式,無非要使國人知道前人的功績,同時要全國人知道一國的制度亦決非一個人的思想所能支配,必須靠一代一代的思想來追加增補的。美國的白宮裡,州長的客廳裡,或者國防部、財政部部長的房間裡所掛遺像,每一總統有一張像片,每一州長有一張像片,每一部長有一像片。無非說一國的事業有賴於歷代人日積月累的貢獻,決非一個人所能造成。假定一代的人只恭維當權者,而將過去及未來的人一概排斥,則只見其國民的心思是排擠妒忌諂媚而不足道的。舉一實例來說,聽說中國銀行裡掛相片,在宋先生孔先生接任以後,張公權的相片便不敢掛,而宋子文掌握實權之後,便又將孔先生的像片取下,這稱作法,無非表現國人之善於逢迎善於諂媚,試問這樣互相排斥而毫無公道,國家或銀行還能辦得好嗎?所以我們在草擬憲法時對創造民國的中山先生明白承認其地位,同時對政治機構的安排,比較「五五憲草」,也有修正的地方,在今天也可以明白說出來。政黨儘管互相對立,但是對於自己所反對的黨派的功績,是應該承認的。同時無論哪一黨對於自己的缺點,自己的不如人處,也是應該知道的,惟有彼此互相尊重,互相監督,使相互間雖有批評也不致於毀法敗紀,然後這國家才能以各黨派日積月累的建設而將國基立定。

我們所以採取這態度,無非要使後代子孫知道,政黨儘管相互對立,但萬不可以對立的緣故輕易抹殺他黨所表現的成績。西方人說「羅馬非一日之羅馬」,中國有句老話「泰山不擇土壤,故能成其高,河海不擇細流,故能成其大」。由此可見,不能容物,不見遠大,這國家是沒有基礎的。

以下關於國大,總統輿行政院,立法院,解釋憲法四項,將分段說明,其餘不關重要者暫時從略。

三 國民大會

照中山先生的學說看來,他是不滿於英國的代議制度,想採取瑞士直接民權制以補救議會政治的。換言之,要人民實行直接投票制。如我們想拿這個理想在我們的憲法中實現出來,那麼我們不能不坦白誠實地承認,在今日代議制還不能完美地施行時,更無法實行直接民權。這即是說,國民大會(憲法上的代議機構)由選民選出來,參與國家政治,這種國民大會是由人民選舉代表而組成的。而多數選民為文盲,既不能瞭解選舉責任的意義,又連投一張選舉票的能力都沒有,從何能行使直接民權呢?所以批評英國的代議政治不好是可以的,但不滿意代議政治,而要以文盲最多的國家來試驗直接民權,則更斷斷不可能。退一步說,拿代議政治之法適用於國民大會,即是說,直接民權不讓人民直接行使,而用代議制的方法行於國民大會身上,這就是「五五憲草」中的國民大會,也就是我所謂間接方式的直接民權。間接方式所產生的國民大會要來補救代議政治,即等於說小學尚未畢業而要他上中學的功課,或者說中學尚未畢業即要他上大學的功課,不論何人都知道這是徒資紛擾而無補於事的。所以政治協商會中我們原想規定:全國選民的投票構成國民大會,這國民大會就是美國所謂選舉團體,但這一建議為國民黨所反對,所以我們也就讓步了。

依照現在憲法第三章的規定,國民大會的權限有四種:一、選舉總統副總統;二、罷免總統副總統;三、修改憲法;四、複決立法院所提之憲法修正案。這樣一個國民大會也就等於法國上下兩院所合成之國民會議,不過其權限廣狹自然多少有不同之處。

關於創制複決兩權,原來有人贊成還是讓國大行使,同時也有人反對這兩權的行使。反對兩權行使者,其理由是:(一)不應由國大創制立法原則後讓立法院去議決。這樣產生的創制原則,也許大家以為能代表真正民意,但要知道現在的國大與立法院同樣為人民所選出,創制原則之後交立法院討論,徒然增加許多提案,未必見得立法院委員的資歷便及不上國大代表,而連這一點立法原則都見不到。(二)複決的事。假定我們不信任代議制度,自然要拿代議的結果交人民複決,但如其國大代表也是間接選出,何以複決權又要第二個間接選出的機關再加一次複決呢?如其立法委員的識見資格都夠,第二個機關的複決,又是徒滋紛擾而不必要的了。憲草會中討論結果,將兩權暫時停而不行,乃有如下的規定:「關於創制複決兩權,除前第三第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時,由國民大會制定辦法并行使之。」這個折衷規定,由吳鐵城先生提出的,大家意見以為與其現在由間接選出的國大行使,不如待人民知識提高後由人民直接行使了。

照現在規定,國民大會是一個選舉總統、修正憲法的機關,希望這次的國大在這範圍內作去,五年十年之內可以盡它的責任。但選舉總統,將來是否像美國一樣,有各黨提名總統之大會,換句話說,先由各黨提名,再到國大競選。在未來的發展中,是免不了這一問題的。至於修改憲法,如這次選舉之後,要繼續地選省長、選縣長,恐不免過於紛擾,則這個選舉或者延期也未可知,但這是一種條文的延緩,而非修正,恐怕是不能免的。除此兩點以外,我誠心希望國人本尊重國大的精神處理憲法問題,萬不可以任意修改,以致損及憲法的莊嚴性。同時憲法施行中如有違憲之處,國大也應提出質問,萬不可有循情之處。總之,五年十年之內能保證憲法的施行,國大便已盡了它最大的責任,然後,因時代的進步,用漸進的方法,不難使國大變為行使直接民權的機關。這不但是與中山先生提倡直接民權之意相合,亦是全國各黨所同希望的。

四 總統與行政院

依新憲法之規定,中華民國的總統其地位是法國式的還是美國式的,這問題必須要答覆明白的。這問題不能單用第四章來答覆,而須同時參照第五章行政院,才能有一個真確的解釋。

現在我們先答覆一句話:中國憲法上的總統,可以說是介於法國總統制與美國總統制之間的制度。目前憲法既未開始施行,自然無法斷定中國總統是近於法國式或近於美國式。我們先拿中國總統與美法兩國總統比較,再來預測中華民國之總統在憲法開展之中是怎麼樣的。

第一、與美國比較。美國總統有七八種大權:

(甲)陸海空軍總司介。
(乙)得上院同意後締結條約。
(丙)任命大使、公使、法官及官吏。
(丁)准許大赦、特赦與減刑。
(戊)將政情及方針通告於國會。
(己)接待外國使節。
(庚)總統不同意之法案可送交國會複議。

將以上美國總統各項權力與我憲法之第四章比較後,似乎中國總統亦有同樣權力,但中國總統之權力卻因為有第五十五、五十六、及五十七條之規定,而與美總統大不相同。換言之,美總統是根據三權分立的原則,所以總統管行政,國會管立法,各有權限,不相侵犯。中國憲法因為有第五十五、五十六、及五十七條之規定,是不以三權分立為原則,而以行政院負責為基礎的,雙方制度自然大不相同。單就美國來說,同樣一種條文之下,要看總統之為人如何,及所處時代如何,而總統權限之大小因之而不同。大家知道羅斯禍總統在第二次大戰中所行使之權力,儘管受三權分立之限制,但其所行使之權力之大是舉世無能與比的。如徵兵、製造軍火、與外國締結盟約等事,只要國會不反對,總統是有權行使的。這種情形,在國家處於非常事變中時,自是應有的情形。假定有人問道:中國總統在對外作戰時,是否也有同樣權力?我們可以答覆:只要立法院興行政院與總統之意見不衝突時,自然大家願意以極敏捷的方法對付外敵,三方面不會有多大意見衝突。至於在平時,自然應該根據第五十五、五十六、五十七條來辦理。

第二、與法國比較。法國內閣制度是照英國內閣產生的,但是內閣制度到法國以後變了一個樣子:就是法國常利用信任投票制。英國內閣由多數黨產生,多數黨支持本黨內閣,當然毫無疑問的,所以不需要舉行信任投票。法國不然,其內閣由各黨聯合組織,各黨之間今天雖然支持,明天可以不支持,因為他們的信任不長久,內閣便常有風潮。茲錄法國新憲法第四十五、第四十八條如后:

第四十五條:每屆議會之始,大總統於例行諮詢之後,推舉內閣總理。內閣總理將其擬定之施政方案提交國民議會。內閣總理及閣員之任命,除國民議會因故不能開會外,必須取得國民議會之信任,信任票用記名投票法,并須得絕對多數。除下列第五十二絛之規定外,在議會任期中,如遇內閣總理逝世、辭職,或其他原因出缺時,依本條之規定辦理。在各部部長任命後十五日內所發生之閣潮不得引用第五十一條之規定。

第四十八條:關於內閣之一般政策,各部長對國民議會負連帶責任,關於個人行動則個別負責。

以上所說是法國內閣制之特點,在戰前如此,戰後還是沿用舊習,未加變更。

這次我們的新憲法中,第一沒有採用信任投票制;第二沒有連帶責任之規定;第三既無不信任制,故行政院長亦不必要求解散立法院舉行選舉。

現在我們說到這次憲法中行政院的特點了。

一、行政院院長對立法院負責。這精神與英法一樣,但所以負責之方法與英法不同。無能與貪污的行政院,立法院儘有使它辭職的機會,至於法國式的不信任投票制則我們沒有採用。

二、行政院并不是立法院的一個委員會,這即是說英法的閣員都同時兼議員,議會的議員來兼部長,所以內閣成為國會中一個委員會。吾國行政院的地位雖然既非國會中之委員會,又非根據三權分立原則,所以無法說行政與立法是雙方對立的。照我國憲法第五十七條第二項之規定:「立法院對行政院之重要政策不贊同時,得以決議請行政院變更之。」這一條的規定,與其說近似英法式的規定,不如說帶一點美國憲法的嗅味。因為如其我們行政院與立法院的關係是英法式的,當立法院不贊同行政院之政策時,就可以表示不信任行政院,而行政院非辭職不可。現在我們在不贊同後,還留有一步,就是:第一、立法院得以決議請行政院變更其政策,這就是說如行政院照立法院的決議辦,便可以無須再辭職;第二、行政院對於立法院請求變更政策之決議,還可以交立法院複議,如複議時經出席立法委員三分之二議決維持原議,如行政院長接受此決議,他仍可不辭職。同樣地,對立法院決議的法律案、條約案、預算案,行政院也能經總統之核可再請立法院複議。這種情形也是在英法議會下不能、不會發生的,因為法律案、條約案、預算案都是國家的大問題,非經內閣同意不會提出的,即令在議會中有人對政府提案表示異議,但因多數黨平日的支持,不至於通過一種為內閣所不同意的法律案、預算案、條約案的。所以第五十七條第三項的規定也是我們的行政制度的特點。

最重要的一點,即是行政院的用人問題。在我起草憲法這一項時,自己沉默的心理中,曾為將來的總統打算,替他設計了三條大路:

一、行政院的院長及部長可以兼任立法委員。走這條路就是將來的行政院會走上英法的路。這條路有人說與第六章第七十五條略有衝突,但亦未嘗沒有解決方法。

二、行政院院長及部長假若規定不可兼任立法委員,即是說行政院人才取之於立法院之外。這條路也是走得的,因為憲法上對何等人才能當院長部長毫不限制。如其這樣辦,行政院遠是要對立法院負責,但它用人的方法與美國制度接近。

三、假定以上兩條路不依照其絕對的意義來採用它,任命院部首長時一半取之於立法院,另一半也可以取之於院外。先討論任命院長。如院長出於立法院,因為自身是立法院的一員,或者其任命較易為立法院同意。反過來說,如其院長出諸立法院外,他必定有所屬的黨派,有人喜歡他,也有人反對他,因而立法院同意較為困難亦未可知。所以院長出諸院內或出諸院外,是要等待憲法的施行稍久,然後在我國的一定方式乃能發見。再拿部長來說,是由行政院長提請總統任命。我們可以說明兩種情形:一、總統與院長雙方共同決定;二、總統請行政院長自行決定部長名單。這兩個問題,在行政院負責制之下,由院長決定一層其可能性較大,在蔣主席當總統之日,部長人選自然非先由總統同意不可。

以上三條路:一、院內,二、院外,三、院內外各有可取,都隨意通行毫無限制。也許有人說,院長與部長無法取之於立法院之內,因為憲法第六章第七十五條規定立法院委員不得兼任官吏的條文。

美憲第一條第六項末句有云:「凡在合眾國政府內供職之人,於其任期內不得任國會議員。」吾們新憲法亦有一條規定:「立法委員不得兼任官吏。」既有此規定,自然部長人才無法取之於立法院之內,或者說凡被任命為部長之人,非辭立法委員不可。但我以為此條文之解釋如何,應俟吾們對於立法院之政策決定之後,然後其解釋乃有意義。假定政府與各黨決定部長可以兼任立法委員,就是說凡任部長之人,不必辭去立委,則部長議席可以保留,雖部長不坐在原座位之上,甚至不許投票亦無不可,但一旦辭去部長之後,仍可回到立法院議席上。此種辦法好處,就是有行政經驗之人,可以參加立法工作,對於立法方面只有好處。假定政府與各黨採取這樣一個態度,那麼本條文中之官吏二字,應釋為次長以下之官吏,而部長等之政治職務不在其內。如此一解釋,便可使部長不必辭去立委,而有經驗之部長在辭職後仍可出席立院,是有好處而無壞處的。吾們所以抱此見解,無非希望政府對於今後改組行政院之人才,可以有時取之立院之外,有時取之立院之內,無非使搜求人才之法不限於一途,而立院所搜羅之人才亦不限於一途,如此做法,可以使吾們行政與立法兩方保持密接連繫,以觀後效,待之日久之後,一條可走之路,自然形成起來。

五 立法院

立法院從職權方面說,一方面與英國國會不同,另一方面與美國國會也不同。因為有第五十七條之規定,行政院之存在不完全依仗立法院之信任如英法;同時也不像美國國會一樣不能推翻內閣,因照第五十七條第二項第三頊之規定,有使行政院辭職之可能。我們的立法院這種地位,在第四節中已說明大概,我現在單就立法院之立法工作,分兩項說一說。

一、立法委員之數目。

二、立法院立法之方法。

說到立法院委員之人數,在這次選舉之立法院,其中委員人數恐將到七百左右(六百七十人)。這數目對於立法院工作之影響如何,不知大家想過沒有。我們拿英美兩國的下院來說,美國下院有四百三十五人,上院僅九十六人,在兩院旁聽一次,就知道四百三十五人之下院,其議事是如何紛亂擁擠遠,不如九十六人之上院為冷靜有秩序。以發言一事來說,假定每個題目每人發言五分鐘,十二人即去掉一點鐘,沒有得到發言機會的還在四百以上。這就見得到人數龐大的議會不易得到中肯的議論及真摯的討論。美國的上院發言無限制,下院則限於五分鐘,可見人數之多少使得議事規則各不相同。我提出這一點,無非希望選舉以後的國大與立法院,對於會場議事規則、發言限制,千萬要注意,不然大家熱烘烘的鬧一場,浪費時間,得不到結論,必至有人批評議會政治要不得,憲法也要不得,豈不是議事狀況如何,影響到我國法治前途十分重大。

其次要說到的是立法方法。關於這點,有關立法院立法之成績如何的,我要引蒲徠士氏的話為參證。蒲氏說到立法方法的優劣有七個標準:

一、法案實質的好否。議員所提法案的內容,能否改良國計民生。

二、法案形式的好否。法案條文措詞是否正確,排列先後是否正當。

三、所通過之各法律間是否調和,是否一貫,同一會期中之法案固應如此,即過去與未來各會議中所通過之法案亦應顧及此點。

四、一法案在三讀之中如何能得到正確的研究與斟酌。

五、法案在討論時應使社會上注意其內容并加以批評。

六、立法院本身之誠實與勇敢。對任何法案不管輿論如何反對,應本其良心加以可決或否決。

七、每一法案之通過必須規定一負責人,然後好法案出於何人,壞法案出於何人,方有責任可言。本條內容先解釋如下:譬如英國政府法案由負責各部提出,其非政府提出者謂之私案(Private Bill)由議員提出,有提出之人便有責任可言。

以上七項,如按英美兩國情形一一說明,不免太過煩瑣。大體來說,英國因為採用內閣制,所以公法案由政府負責,法案先由政府執筆人起草,且以政府法案之名義提出,故其文詞與內容自然十分注意。至於美國內閣閣員不參加國會,所以提出議案無公私之分。假定政府是民主黨,則總統所要提的法案即交由同黨議員提出,故表面上看不出公私的分別。我親眼所見,美國國會中每一個委員會,至少有一個法律家準備一切法案,所以幾十個委員會,便有幾十個法律專家替他們注意法案的內容及形式。同時美國之所謂調查委員會(Committee of Investigation),其中書記長與輔佐人員也大部分是律師。國會中更有法案起草局。各議員欲提出議案而不自己起草時,可以交它代辦。就是世界著名的美國國會圖書館的設立,其最初之目的亦即為供應法律起草時所需一切資料。所以法案的起草如其沒有許多法律專家來替他預備,在三讀之中又沒有人注意到他的內容及形式,這樣的立法工作一定會雜亂無章,吾們千萬不可不注意的。

我們的立法院將來的工作,以我看來,是與英國國會相近。憲法第五十八條之規定曰:

「行政院院長,各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案,預算案,戒嚴案,大赦案,宣戰案,媾和案,條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」

我們的立法院便會有所謂公法案的出現,而且又有第六章第七十一絛之規定曰:

「立法院開會時,關係院院長及各部會首長得列席陳述意見。」

這與英政府閣員之說明公法案更為相近。除此以外自然免不了各議員自己要提出之法案。英國議員所提議案,大抵以關於該議員所代表之地方之工程事務為多,絕少有關於國家大政者。因為大政策決定於內閣,故大政策案由內閣提出,不由議員提出。第五十八條第二項之規定既給政府以提案之權,故政府在立法方面之地位已經得到保障。至於議員之中願意修改政府法案者亦自有此權利;因修改政策之結果引起政府辭職亦為免不了的事情。在美國,政府對國會通過之法案不滿時,除再交複議或否決外,一無其他辦法。依照我國憲法的規定,如其立法院堅定地維持原決議(有三分之二立法委員贊成時),就不僅變更政府政策而且要引起政府辭職,這已是政治的範圍內事,不能專歸入於立法方法中了。

除以上所討論之一般的立法工作之外,立法院中將來一定有極多委員會,如:一、軍事委員會,以下或再分海陸空三支委員會;二、財政委員會,以下也可分為收入與支出兩部分;三、外交委員會;四、交通委員會;五、幣制委員會;六、教育委員會等等。其他涉及立法院本身的事項如議事錄之印刷,會場之秩序,議員文件收發乃至各黨的院內委員會,都是要好好的分配,然後才能完成立法院的職務的。

各種委員會之外,祕書處的組織也十分重要。一法案之提出以至於成立,經過無數的手續。譬如第一步提出時應該編號登記在一本簿冊上,到第二讀通過後又應該渡到另一本簿冊上,也要用號碼註明其次序。這法案送至委員會討論,或者由大委員會更交入支委員會,在各委員會中,又各有一本簿冊,登記所收之議案,註明號碼次序。再經過第二讀,第三讀,每過一階段便要在一本簿冊上登記一次,一直到第三讀了結以後,這法案才算通過變成正式法律,送交政府公布。這種種手續好像不甚重要,但在立院祕書處方面也是一件大事不可不注意到的。

除掉行政立法兩項之外,關於考試監察兩院有幾句語在此附帶說明:

第八十八條謂:「考試委員須超出黨派以外。」有人間我這句話如何講法,其實它就是說考試委員不得以黨派立場處理考試事務。如向來考試院所為對,於不屬於國民黨之文官可以不取,甚或免職,則考試委員之所為,即是不超出於黨派之外。拿美國的實例來說明一下。美國的文官委員會,其中主任委員三人,假定總統是共和黨,至多兩人由共和黨充任,其第三人應由民主黨充任,此種方法的意義,即以第三人來防止黨派之偏私的舉動,而保證用人之公正。所以第八十八條之意義苟能與美國同樣解釋,即可辦到免掉甲黨主政時藉考試銓敘排斥他黨黨員之弊了。

監察委員之職權在於彈劾及糾舉,所以他的重點在乎根據法律命令考察各部會是否違法漬職,萬不可以侵入立法範圍去的。

六 憲法施行與國共問題

我夢想中,總希望共產黨有一天能接受憲法,這件事果真不容易,但我們不可以不想到假定有這麼一天,在憲法方面應有何種準備。

現在憲法,已經共產黨聲明絕不承認,而且遠曾標出「非法國大」的口號。因此要他們承認這憲法,是十分不容易的。但是我們姑且假定中國共產黨即等於美國十三州中不批准憲法的各州。美國憲法通過後,十三州中有的本年批准,有的隔一年批准,最遲的隔了三年才批准。以後加入的各州更有遲在二十年三十年以後者。我們拿這事情作先例,還是希望早晚有統一和平之一日。這部憲法儘有不完美的地方,但有法律總勝過無法律;所以我們即以此精神希望這憲法有普及全國的一天。

我們大家知道美國有一次南北之戰,一方面為了要解放黑奴,另一方面要維持黑奴,也可以說是觀念形態的爭執,到戰爭結束,北部勝利,南部失敗以後,憲法上曾有三次修正案:即修正案第十三條、修正案第十四條、修正案第十五條。

第十三條修正案第一項說:

「合眾國境內或屬合眾國管轄區域內,不准有奴隸制或強迫勞役之存在,惟用以為懲罰罪犯者不在此限。」

第十四條修正案第一項說:

「凡出生或歸化於合眾國並受其管轄之人,皆為合眾國及其所居之州之公民,無論何州,不得制定或施行剝奪合眾國公民之特權或特免之法律。亦不得於未經正當手續前使任何人喪失其生命,自由,或財產。并不得不與該州管轄區內之任何人以法律上之同等保護。」

此條無非說明無論黑人白人均有選舉權,不許南方各州剝奪黑人之生命,自由,或財產等權利。

第十四條第三項之文曰:

「因為國會議員合眾國官員,州議會議員,或州之行政官或司法官而宣誓擁護合眾國憲法者,如曾對合眾國作亂謀叛或幫助或安慰合眾國之敵人時,不得為國會之參議員或眾議員,或大總統與副總統之選舉人,或在合眾國政府或任何一州政府中任文官或武官職。但該項公權,得由國會中二院各以三分之二之投票表決恢復之。」

以上第十四條修正案無非說明參加作亂謀叛之人不得再許其參加政府,同我們總動員令頒布時,將共產黨國府委員之名額取消,有同一意義。但第三項之末一句又規定「該項公權得由國會中二院三分之二之投票表決恢復之。」將來果真共產黨放下武器時,國民大會或立法院也可以同樣方法提出一種法案,准許共產黨參加政府。

第十四條第四項:「凡經法院認可之合眾國公債,包括為支付有功於平定內亂或叛逆者之養老金與獎勵金所負之國債,其效力不得否認。但合眾國或任何一州皆不得承擔或償付為資助對合眾國作亂或謀叛所負之債務,或因任何奴隸之死亡或解放所要求之賠償。所有各該項債務與要求,只應認為非法,并不發生效力。」

從這條文看來可見國債問題與憲法關係之密切。中國共產黨也表示過否認現在的政府所負的債務。至於居政府地位的人自然堅持其因平亂而負債務之正當。至於叛亂者所負債務,在中央政府亦自然不肯承認。在我看來,中央政府之債務,自然非旁人所能否認,而共產黨區域內之債務如何處理,只要能解甲息兵,雙方不妨從長計議。

我所以將美國的先例特別舉出,無非希望國共真正和平的一天,不必為憲法重起爐灶,只須有多少條文之修正便有補救之法。

七 憲法之解釋

憲法第一七一、一七二、一七三諸條之規定如下:

第一七一條曰:「法律與憲法抵觸者無效。」「法律與憲法有無抵觸發生疑羲時,由司法院解釋之。」

第一七二條曰:「命令與憲法或法律抵觸者無效。」

第一七三條曰:「憲法之解釋,由司法院為之。」

更有一項權力屬於司法院而為美國大理院所無的,即第一一四條之規定:「省自治法制定之後須即送司法院,如司法院認為有違憲之處,應將違憲條文宣布無效。」我們所以有以上各條文是效法美國制度的。我們司法院有此權力,將來是否運用得好,是憲法上一個大問題。如能運用得好,對憲法的幫助可能很大。運用不當,一定發生司法院的威信問題,憲法亦無法藉其解釋而穩定。美國從一七八九至一九三五年大理院所認為全部或一部違憲之法案有七十一件,即一百五六十年中平均說來每兩年方有一個違憲的法案。本書第九九頁所列被大理院判決為違憲之法案中,最初幾年數目極少。到了後來,大理院威權確定,於是判為違憲之案件逐漸加多。所以我們的司法院將來運用此項解釋權是千萬不可不謹慎的。

美國的大理院并不是憑空地宣告國會通過之法案為違憲的。換言之,違憲與否,并非政治問題由大理院隨意宣告,乃先由人民向法院起訴,謂某種法案侵犯其權利,然後大理院再按控告情形判決該法案之是否違憲。反過來說,假如大理院憑空宣布一法案違憲或不違憲,那麼大理院自身先要與國會發生衝突。現在他的判決是因人民訴訟而起,其結果不過是違憲的法案停止適用於某案件,而亦不至成為大理院與國會的爭執。

美國上院印行一種書,名曰《美國憲法補釋》。即將憲法中每字每句用大理院之判例加以解釋。此種補釋無非將大理院之解釋與憲法正文一併羅列起來,以便國會及行政機關及司法法庭有所查考。這部書中討論大理院解釋憲法的基本原則。希望我們將來的司法院特別加以注意,尤其以下一段,我先把它譯出如下:

「憲法判決不可掉之以輕心。大理院應守著一個確定原則:它是判決爭執中之實際事項,以有關於某種訴訟案件之判決者為限。單單憲法問題之提出,并不需要對此問題之判決。對於此類問題須以小心謹慎出之。」

我們只須知曉大理院考慮憲法問題時所嚴守的限制如何,便可知道他們的謹慎小心到如何程度了。大理院推事勃藍氏曾列舉憲法問題判決時,大理院所守之原則七種:

一、對於國會立法之違憲性問題,除成為訴訟之案件外,法庭不加判決。

二、法庭除真正有判決之必要外,決不預料有此憲法問題之發生而事先加以判決。

三、法庭所立下之憲法原則,以適用於正確之事實者為限,不應視正確事實所需要者更寬泛。

四、法庭不對於記錄中已經表現而出之憲法問題加以判決,除非另有別種理由可以為判決該案之資者。

五、關於某種法案之效力如何,如其原控訴人無法證明其因此稱法案而受損害時,則法庭不加判決。

六、關於法案之憲法性問題之提起,如發動於已受到此項法案之利益者,則法院亦不加以判決。

七、法案之解釋,可以能免於憲法性之問題者,法院應儘量在此範圍內加以解釋。

本篇中所提出各項問題,無非因為憲法將於本年底開始實行,假定我們憲法能與美國一樣,在一百五十年中平安渡日,而且發榮滋長,這種願望恐怕不但是我個人如此,四萬萬同胞皆亦無不引領而望。美國從一七八七年五月十四日憲法會議開會之後,直到一七八八年六月二十五日紐約州批准為止,也經過一年多的時日,然後憲法才為各州批准。到一七八九年四月,第一任大總統華盛頓選出。人家在憲法制定後一帆風順,能享有一百五十年的太平幸福,實在令我們羨慕不置,所以不由得我不想到未來,列舉各種應注意之事項,使全國人周密考慮一下。惟有如此,這部憲法才有未來,才有生命。國家的未來與國家的生命,也將靠此決定。同時更有應注意者,憲法是形式,政治是實質。若政治是腐化的,獨裁的,不合於公道,不能為人民打算,那麼名為有憲法而實等於無憲法,就是說有憲法之名而乏憲法之實。所以說「有法雖勝於無法」,然有法之名而無法之實,此種憲法,不久亦歸於消滅而止。